Запит Помаранчевої революції до системи державного управління України

Володимир САЛАМАТОВ,
кандидат психологічних наук, старший науковий співробітник Інституту державного управління при Президентові України

Помаранчева революція й природа державної влади в Україні

Фактом історії стало те, що кілька мільйонів українських гро­мадян (за різними оцінками від 2,5 до 7 млн) взяли безпосеред­ню участь у масових виступах на підтримку опозиції в листопа-ді–грудні 2004 року. На думку соціологів, приблизно кожен п'ятий дорослий громадянин країни привселюдно продемонс­трував свою громадянську позицію. Що це — стихійні дії колек­тивного несвідомого чи добре організоване дійство? Ймовірно — і те, й інше. Безліч киян самостійно, без зовнішніх закликів вий­шли на Майдан Незалежності в день оголошення результатів першого туру виборів Президента України в листопаді 2004 року. Водночас оприлюднено свідчення професійної підготовки масових акцій протесту. Очевидно, це збіг соціального замовлення й соціального запиту. При цьому очевидно, що влада знала про підготов­ку акцій. Може бути кілька версій щодо позиції то­дішньої влади.

1. Захід, який готувався (його потім назвуть По­маранчевою революцією) не лякав владу, оскільки вона була впевнена у своїх силах й ефективності внутрішньої політики і могла недооцінювати мас­штаби й можливі наслідки подібних дій;

2.   Можлива зміна ролей публічних політиків влаштовувала владу;

3. Влада взагалі не мала уявлення про те, що від­бувається, оскільки вона традиційно не провадила аналітико-прогностичної діяльності у сфері сус­пільної думки і соціально-політичної й економіч­ної ситуації в країні. Інакше кажучи, владні струк­тури не мали технології використання даних про соціальні настрої в процесі державного управління.

Щоб з'ясувати, який із трьох варіантів найближ­чий до істини, потрібно зрозуміти, якою була структура влади в Україні. Згідно з досить логіч­ною нині точкою зору, Україною керували (керу­ють) декілька територіально-галузевих кланів в ін­тересах конкретних осіб, а не в інтересах держави й народу. Формою функціонування державної влади є адміністративно-клановий ринок. За теорією С. Кордонського, представленою в книзі «Рынки власти. Административные рынки СССР и России» (2000), така ситуація — це закономірне клонування адміністративного ринку за період розвиненого соціалізму й наступного періоду гласності і пере­будови [1].

Згідно із С. Кордонським, крах Радянського Со­юзу відбувся відповідно до адміністративно-тери­торіального поділу країни і супроводжувався ідео­логічним і політичним фарбуванням конфліктів, які супроводжували його розпад. Відбулося тира­жування системи адміністративних ринків у нових незалежних державах. Основними суб'єктами ста­ли територіально-адміністративні клани. На адмі­ністративному ринку політична влада найтісніше пов'язана з економічними ресурсами й важелями. Ситуація ускладнюється тим, що поруч із «класич­ними учасниками» адміністративного ринку на те­риторії України опинилися представники інших соціальних, політичних і ділових груп, які змогли проникнути у систему владних відносин у процесі економічної і політичної лібералізації. «Нові лю­ди» зацікавлені в прискоренні соціального розша­рування, у створенні нової системи силових струк­тур, легалізації приватизованої власності. Крім то­го, існує населення, яке упродовж незалежності вже кілька разів показало себе вагомим учасником суспільних процесів. Кілька міжнародних центрів сили також тиснуть у різних напрямках на владу і громадськість країни.

Соціальна реальність адміністративно-кланово­го ринку формується владою у вигляді нормативів. Відхилення підлягають усуненню без публічного висвітлення. Тому динаміка соціальної реальності не є імпульсом для розвитку системи. Протиріччя в соціальній структурі держави не переходять у но­ву якість, у нову соціальну організацію суспільс­тва, як це було в Європі, а елімінуються в організа­ційних або ситуативних міграціях маргіналів [1; 15]. У сучасних умовах України — це масова еміг­рація кваліфікованої робочої сили, перетікання ви­сокоосвіченого населення зі сфери виробництва й науки у сферу торгівлі й послуг. Доказами існуван­ня в Україні такого типу влади є окремі вислови й аналітичні доповіді вітчизняних політиків, високо­поставлених чиновників і політологів [2; 4; 6]. Під час президентських виборів 2004 року і одра­зу після Помаранчевої революції українське суспільство розділилося на дві групи, які відрізняють­ся своїми очікуваннями політики нової влади сто­совно державного управління України.

Послідовники нового Президента, активні учас­ники опозиційного руху 2004 року і їх прихильни­ки сподіваються і вірять у те, що нова влада має на­мір перейти до системи державного управління, орієнтованого на реалізацію національних інтере­сів України і підвищення добробуту більшості пра­цюючого населення країни. Для забезпечення їх­ньої реалізації буде створена нова організаційно-політична структура влади (державного управлін­ня) і її стосунки із цивільним суспільством форму­ватимуться по-іншому.

Протилежний табір вважає, що реальним завдан­ням людей, які прийшли до влади на хвилі Пома­ранчевої революції, є збереження існуючого дер­жавного ладу країни, збереження системи адмініс­тративно-кланового ринку.

Помаранчева революція — закономірна реакція на результати державної політики попереднього десятиліття

Із 1994 року ми проводимо моніторинг ефектив­ності державного управління України за допомо­гою експертних опитувань у декількох напрямках:

1)  ступінь реалізації національних інтересів країни;

2)  актуальність реалізації національних інтересів країни;

3)  оцінка соціальної напруженості;

4)  структурна оцінка конфліктності взаємодії ді­ючих сил;

5)   ефективність діяльності центральних, регіо­нальних і муніципальних органів влади.

Експертами були керівники різного рівня, які представляють різні галузі/сектори соціально-еко­номічного простору України. Передбачалося, що на основі отриманих результатів досить обґрунто­вано сформулюється запит державної влади з боку активної частини населення, тобто виділяться очі­кувані пріоритети її діяльності.

Короткі висновки результатів моніторингу свід­чать про таке:

1.   Однією з інтегральних характеристик суспільної складової результатів державного управління є соціальна напруженість (СН). СН — це негативний пси­хоемоційний стан населення, який виявляється в широкому діапазоні соціальної поведінки від три­вожності, психологічної напруженості й агресії до соціальної апатії, песимізму й прийняття стратегії без-виходу [7; 2]. Відповідно до отриманих даних, починаючи з 1994 року, щороку соціальна напруженість в Україні оцінювалася як «висока» з тенденцією росту.

2.   За шкалою історичних асоціацій від 20 до 40 % респондентів у різних регіонах трактували соці­альний час, у якому вони живуть, тобто сучасну соціально-політичну й економічну ситуацію як аналог 1917–1920 років. У цих випадках сучасна ситуація пов'язувалася з пост-революційною змі­ною суспільного, політичного й економічного жит­тя, з руйнуванням економіки, втратою населенням соціальної орієнтації, ламкою системою цінностей, ростом безробіття, бандитизмом, пануванням по­садових осіб тощо.

7. За оцінками рівня впливу діючі сили розподі­лилися так. «Помітний вплив» (оцінки вищі від 3,5): податкова служба (m = 3,75) і великий при­ватний бізнес (m = 3,50).

Сили, «які впливають» (середні оцінки в діапа­зоні від 2,5 до 3,5), — обласні й районні адміністра­ції (m = 3,46), кримінальні структури (m = 3,45), Адміністрація Президента України (m = 3,35), за­соби масової інформації (m = 3,26), Кабінет Мініс­трів України (m = 3,19), органи місцевого самовря­дування (m = 3,14), Національний банк України (m = 2,98), малий бізнес (m = 2,97), Міністерство внут­рішніх справ (m = 2,85), Служба безпеки України (m = 2,77), державна промисловість (m = 2,68), все населення (m = 2,67 і 2,52), Верховна Рада України (m = 2,65), прокуратура (m = 2,60), міжнародні фі­нансові організації (m = 2,58), судові органи (m = 2,52).

Як сили, «які мало впливають» (середні оцінки в діапазоні від 1,51 до 2,5): Збройні Сили України (m = 2,01), партії правої орієнтації (m = 2,07), партії лі­вої орієнтації (m = 2,14), центристські партії (m = 2,19), молодь (m = 2,32).

Відсутність реальних змін у системі державної влади за останнє десятиліття, нечутливість існую­чої влади до результатів соціальних досліджень по­яснюються її адміністративно-ринковою приро­дою. Колишні владні структури абсолютно не ви­користали сучасних методів оцінки якості й ефек­тивності своєї роботи як інструменту державного управління, оскільки управління країною велося на основі інших принципів, орієнтуючись на інші цінності й інтереси — за законами адміністратив­ного торгу і в інтересах його учасників. Але, як до­вела ще раз Помаранчева революція, ігнорування суспільних настроїв буває небезпечним для влади.

Усіх дослідників соціальної напруженості в Укра­їні ще в середині 90-х років турбувало питання, який граничний рівень кількості людей, «готових брати активну участь в акціях протесту»? 10% — це багато чи мало? А 15%? Можливо — 5%? І відпо­відь була одна. Ус е вирішує наявність або відсут­ність організуючої сили і рівень політичного струк-турування суспільства [3; 5]. У нашому суспільстві ці процеси мають імпульсну природу. Піки актив­ності — у період виборів. Таким чином, для України період «дозрівання» становив 12 — 14 років.

Нині ми віримо, що все це — у минулому. Нині — нове коло осмислення. І ми робимо висновок: Помаранчева революція — результат дій існуючої уп­родовж 14 років влади. Але можливі два варіанти. Результат, який розрахований на її продовження через використання нових суспільних ресурсів. Або результат дій старої влади, який розбудив, підняв нові суспільно-політичні сили, які прагнуть змінити природу й структуру суспільно-політич-" ної й економічної, включаючи державну, влади в Україні.

Що ж робити? Як і раніше тільки чекати й сподіватися?

Відповідно до класичного визначення, ефектив­ність управління оцінюється на підставі зіставлен­ня результатів із вихідними цілями. Але ефектив­ність і якість державного управління — це не лише технічні поняття і процедури. Ефективність соці­ального, зокрема державного управління, про що свідчить все сказане вище, має ціннісне наванта­ження і залежить від структури й природи системи державної влади. Необхідно насамперед визначити реально діючі цілі державної влади. Залежно від природи, суті державної влади, є два варіанти:

1)  влада у своїй діяльності орієнтується на задоволення національних інтересів країни;

2)   державною владою управляють інтереси й цінності гравців адміністративно-кланового ринку.

Очевидно, що найближчим часом влада проде­монструє свій вибір.

Припустимо, вона обрала перший варіант. Що робити далі?

Коротка відповідь — провести реорганізацію сис­теми й структури державної влади з орієнтацією на реалізацію національних інтересів країни на основі-сучасних організаційних технологій вироблення рі­шень та їх виконання. Це насамперед передбачає:

а)  чітке визначення пріоритетів державної полі­тики;

б) публічне визначення пріоритетів і розробка державної політики із врахуванням інтересів усіх верств населення і всіх регіонів;

в)  реорганізація організаційної структури систе­ми державного управління. 

Щодо пріоритетів державної політики, можна запропонувати п’ять ключових положень або зав­дань:

1.       Змістовне визначення системи національних інтересів України в публічному обговоренні за участю всіх зацікавлених сторін.

2.       Однозначне перенесення фокуса з культурно-ідеологічного протистояння Схід-Захід, українсько-російського на рішення хронічних внутріш­ніх економічних проблем.

3.       Проведення соціально орієнтованої внутріш­ньої політики.

4.       Стимуляція вітчизняного виробництва й зао­хочення виходу вітчизняних підприємств на світо­ві ринки за допомогою:

• зміни податкової політики;

• реального підвищення якості виробництва і якості кінцевого продукту. Вітчизняний і міжна­родний досвід свідчить, що це можна зробити з мі­німальними капіталовкладеннями.

5.       Жорстка боротьба з криміналом.

Другий блок способи визначення/уточнення пріоритетів і процедури розробки державної по­літики містить такі положення.

1.       Створення національної робочої групи зі стра­тегічного планування як функціональної урядової одиниці. До неї повинні увійти професіонали, які мають практичну й/або теоретичну підготовку в га­лузі аналізу політики й стратегічного планування, розсіяні нині у різних організаціях — у Центрі пер­спективних досліджень, у групах аналізу політики в Кабінеті Міністрів України, у міністерствах, у На­ціональній Академії державного управління при Президенті України, у різних академічних інститу­тах. Надати цій групі широкі повноваження на най­вищому рівні. Створити мережу стратегічного пла­нування по регіонах і галузям. Це можуть бути міські/регіональні «бюро», які б поєднували фун­кцію суспільних приймалень і аналітичних центрів.

2.       Проведення послідовного національного обго­ворення (з метою розробки довгострокового стра­тегічного плану) під керівництвом національної групи з стратегічного планування в експертних групах, з представниками всіх рівнів влади, з ре­альним змістовним аналізом й узагальненням ма­теріалів. Обговорення за єдиною методикою спеці­ально підготовленою групою фахівців. Доведення результатів до рівня загальнонаціональної програ­ми.

3.       Орієнтовні тимчасові межі вироблення пріо­ритетів державної політики:

•   подання результатів перших експертних вис­новків першим особам уряду — через два-три міся­ця після початку робіт;

•   перша розширена версія стратегічного плану — упродовж року.

'  Потрібно пам'ятати, що процес стратегічного планування — це безперервний процес переформулювання й пошуку адекватних рішень в умовах се­редовища, яке змінюється, і внутрішніх ресурсів. Тому тут не доводиться розраховувати на оста­точне, єдино правильне рішення.

Третій блок реорганізація системи державно­го управління

1.   Почати свідомий послідовний перехід від сис­теми адміністративно-кланового ринку до управ­лінської традиції в організації системи державного управління або до концепції «радикального інсти­туціоналізму», орієнтованого на реалізацію систе­ми національних інтересів України. Цей перехід проілюстрований на схемі.

2.    Виробити систему національних інтересів як цілей державного розвитку. Орієнтувати діяль­ність державного апарату на реалізацію національ­них інтересів.

3.    Провести реінженіринг (чітко сплановану ре­організацію) роботи міністерств і відомств, вихо­дячи із системи завдань для кожної урядової орга­нізації. Система завдань визначає структуру, чи­сельність, ресурси організації.

4.    Введення системи систематичного внутріш­нього і зовнішнього контролю/аудиту якості й ефективності роботи всіх структур зі зведенням результатів у загальну систему оцінки якості ді­яльності уряду.

5.    Розвиток професіоналізму в державній служ­бі, підвищення якості професійної освіти, введен­ня системи конкурсного відбору і вступних іспитів як на роботу, так і у спеціалізовані навчальні закла­ди.

6.    Аналогічне реформування системи міського управління.

---

* Матеріал, представлений у цій статті, обговорювався на конференції «Україна на по­чатку нової епохи», організованої Фондом «Демократичні ініціативи», медіа-центром «Кандидат» та «Інтерньюз-Україна» в Києві 18 січня 2005 року за участю народних де­путатів України, членів нового уряду, представників громадських організацій, вчених, представників дипломатичного корпусу європейських країн, журналістів.

Література

1. Кордонский С. Рынки власти. Административные рынки СССР и России. — М.: ОГИ, 2000.

2. Лисицкий В. Реформа исполнительной власти — насущное требование времени // Зеркало недели. — 2002. — 21–27 декабря. — № 49 (424).

3. Морозов А. О., Саламатов В. О., Винославская С. Н. и др. Ситуаційний центр при Президентові України. Си­туаційний зал. Функціональний комплекс». «Система оцінки соціальної напруженості в  Україні»  (СОСНА). Основні проектні рішення та постановки задач. ЯЩ.40999.021 П4-Л3. — К.: Институт проблем математи­ческих машин и систем. — 1995.

4.  Мостовая Ю. Призовая игра для Президента // Зеркало недели. — 2001. — 2–8 июня. — №21 (345).

5. Небоженко В. Соцiальна напруженiсть i конфлiкти в украiнському суспiльствi. — К.: АБРИС, 1994.

6. Симоненко В. Административная реформа — движе­ние по кругу коллективной безответственности // Зеркало недели. — 2002. — 9–15 Февраля. — № 5 (380).

7. Chernyak T. From repressive method of thinking to so­cial partnership. //NISPAcee News. — 2000. — Vol. YII, #3. — P. 1 — 3.