Нові риси предмета українського адміністративного права

Адміністративне право є необхідною умо­вою і засобом функціонування публічної влади у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина. Але сучасне українське ад­міністративне право не відповідає своєму об'єктивному призначенню. Функція цієї галузі права залишається істотно деформо­ваною. Це виявляється передусім у тому, що й досі, не тільки у суспільній свідомості, а й серед фахівців-юристів зберігається властива радянському періоду певна абсо­лютизація лише двох аспектів суспільного призначення адміністративного права, а саме:

а)  з одного боку, як «управлінського» пра­ва, тобто як засобу управлінського впливу держави на суспільні процеси;

б)  з іншого — як «карального» права, яке регламентує використання державою у від­ носинах із громадянами різноманітних за­собів адміністративного примусу, зокрема заходів адміністративної відповідальності.

Українське адміністративне право потребує ради­кальних реформ. Його вирішальним спрямуванням має бути принципова зміна суспільної ролі і призна­чення цієї галузі у функціонуванні публічної влади. Визначальною має стати конституційна формула: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (частина друга ст. 3 Конституції України). Ця формула озна­чає підпорядкування діяльності усіх державних інс­титутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетів перед іншими цінностями демократич­ної, правової держави.

Вирішальне значення для формування нової націо­нальної доктрини* адміністративного права має пе­реосмислення фундаментальних засад теорії адмініс­тративного права, найважливіша серед яких — науко­ве тлумачення предмета регулювання цієї галузі пра­ва (у загальновживаному визначенні — предмет адмі­ністративного права). Адже саме завдяки цій осново­положній категорії адміністративне право виокрем­люється як самостійна галузь українського права і визначається сфера її регулятивної дії.

Нині загальнопоширеним є визначення предмета адміністративного права, згідно з яким, управлінські відносини посідають визначальне місце. Це означає не що інше, як збереження і консервацію традиції ко­лишньої радянської адміністративно-правової науки, де категорія «державне управління» вважалася не тільки базовою, а й домінуючою. Загалом зміст адмі­ністративно-правової науки, насамперед її понятій­но-термінологічного апарату, формувався під впли­вом потреби вивчення побудови і функціонування системи державного управління та її складових еле­ментів.

Якщо узагальнити позиції вітчизняних правознав­ців щодо предмета адміністративного права, то його зміст становлять групи однорідних суспільних відно­син, які формуються у процесі:

•  державного управління сферами економіки, соці­ально-культурним та адміністративно-політичним
розвитком, а також відповідної управлінської діяль­ності органів місцевого самоврядування;

•    реалізації делегованих державою повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядуван­ня, окремим громадським організаціям та деяким ін­шим недержавним інституціям, яким можуть бути надані такі повноваження;

•   діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у забез­печенні реалізації та захисту в адміністративному по­рядку суб'єктивних прав громадян і юридичних осіб;

•   аналогічної діяльності для виконання покладе­них законодавством на посадових осіб обов'язків (справляння податків, різних обов'язкових платежів, дотримання будь-яких інших обов'язкових вимог у діяльності органів виконавчої влади і місцевого са­моврядування);

•    надання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування громадянам і юридичним особам різноманітних адміністративних (управлін­ських) послуг;

•    внутрішньоорганізаційного управління держав­них органів, а також з боку адміністрацій (органів управління) державних підприємств, установ та органі­зацій;

•    проходження державної служби або служби в ор­ганах місцевого самоврядування;

•    застосування засобів адміністративного примусу, зокрема заходи адміністративної відповідальності щодо фізичних і юридичних осіб;

•    реалізації юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб'єктів адміністративного права.

Серед наведених суспільних відносин, в яких пере­бувають суб'єкти адміністративного права, управлін­ський характер має далеко не основна частина цих відносин [1, с. 3–5]. Натомість функціонування дер­жавних органів та інших публічно-владних суб'єктів, які перебувають у сфері регулювання адміністратив­ного права, складають дії, пов'язані: а) з реалізацією суб'єктивних прав громадян; б) з розглядом і вирі­шенням адміністративно-правових суперечок.

На жаль, цю обставину ще недостатньо враховують сучасні українські дослідники теорії адміністратив­ного права. Мало того, вони настільки гіпертрофують управлінську спрямованість адміністративного пра­ва, що навіть пропонують вивести за межі його пред­мета відносини, які не є управлінськими. Наприклад, у такий спосіб інколи намагаються обґрунтувати тезу про начебто «штучне» зарахування адміністративно-деліктних відносин до предмета адміністративного права.

Інша крайність полягає у тому, що вся сфера регу­лювання адміністративного права без достатніх під­став проголошується або «управлінням», або «сфе­рою управління». Зокрема, деякі дослідники вважа­ють, що навіть у частині, коли адміністративне право регулює відносини між управлінням і громадянами, воно «визначає права і обов'язки громадян, але тіль­ки щодо управління й у сфері управління» [2, с. 313].

Суперечливість тут у тому, що не можна звести до «управління» чи «сфери управління» будь-яку діяль­ність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Адже обов'язкова участь цих орга­нів у відносинах із приводу реалізації чисельних суб'єктивних прав громадян (наприклад, видача гро­мадянину акта приватизації земельної ділянки) чи застосування засобів адміністративного примусу (наприклад, зняття номерного знаку з автомобіля) не свідчить прямо про наявність тут «управління», чи «сфери управління».

Якщо ж погодитись із протилежним тлумаченням, то це знову повертає нас до повної змістової невизна­ченості поняття «управління» і довільного його вико­ристання для характеристики будь-яких відносин чи процесів у сфері діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Це необхідно визнати методологічно невиправданим і практично неконструктивним. Насправді ж, теоретично виваже­на оцінка ролі «управлінської» складової у предметі адміністративного права має означати відмову від аб­солютизації (надмірного перебільшення) цієї ролі.

Всупереч поширеним поглядам, функція цієї галу­зі — регулювати не тільки управлінські відносини між публічно-владними органами з одного боку, і під­владними керованими об'єктами — з іншого. Не менш вагоме суспільне призначення адміністратив­ного права — у регулюванні численних і різноманіт­них стосунків (відносин) між цими органами і при­ватними (фізичними і юридичними) особами у забез­печенні згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації, а за необхідності — і захисту належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів. Тобто «управлінська» (за загальноприйня­тою етимологією цього терміна — власне «адміністра­тивна») складова предмета адміністративного права не є домінуючою, а важливою складовою.

Подібна «дихотомія» змісту предмета адміністра­тивного права незвична тільки для колишньої радян­ської і сучасної пострадянської (а фактично — неора-дянської) вітчизняної моделі адміністративного пра-ворозуміння. У світовій юридичній науці нового часу таку «подвійність» завжди визнавали, що підтвер­джено, зокрема, вітчизняними представниками так званої «старої, дореволюційної» школи.

Видатний український юрист початку минулого століття В. Л. Кобалевський у «Нарисах радянського адміністративного права» (1924 р.) підкреслював значно більшу (порівняно з іншими галузями права) різноманітність адміністративного права: «З одного боку, це право регулює адміністративну діяльність як таку, тобто стосується способів розв'язання окремих завдань державного управління. З іншого боку, воно дає громадянам ті чи інші права щодо влади і покла­дає на них ті чи інші обов'язки. У першому випадку для правильного розуміння права необхідно виходи­ти з аналізу тих цілей, які ставить законодавство дер­жавному управлінню, в іншому випадку юриста ціка­вить розмаїття конкретних юридичних відносин між владою і громадянами» [3, с. 519].

Адміністративне право початку XX ст. тільки від­межовувалося від свого історичного попередника — «поліцейського права», для якого внутрішнє (а фак­тично — державне) управління було однозначно пріоритетними. При цьому управління цього часу — це майже все, що не належало до законотворення і правосуддя (цікаво, що в деяких європейських країнах це актуально дотепер).

Нині необхідність перегляду предмета адміністра­тивного права об'єктивно підтверджується закономірностями суспільного розвитку. Зокрема йдеться про точніше визначення пріоритетів у діяльності держави, механізмі реалізації публічної влади загалом. Існуюча дотепер пострадянська модель адміністративного права залишається в межах колишньої «уп-равлінсько-юрисдикційної» ідеології, де людина позиціонується виключно як «об'єкт владарювання» з бо­ку держави, а не як головний адресат надання з боку держави певних послуг, — тобто не як суб'єкт, якому має «служити» держава.

У нинішніх умовах розвитку українського сус­пільства у сфері дії адміністративного права має дія­ти новий правовий режим регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і гро­мадянами. Ця нова якість означає, що громадянин стає «рівноправним» учасником стосунків із держа­вою. Забезпечення такої рівноправності повинно ста­новити стрижень сучасної адміністративної правотворчості і правозастосування, і передбачає комплек­сне реформування переважної більшості інститутів українського адміністративного права.

Європейські традиції адміністративного праворо-зуміння передбачають проголошення і практичне втілення верховенства і захисту прав громадян у сфері функціонування публічної влади. Важливо те, що дефініція «послуги» досить точно акцентує увагу на ви­конанні обов'язків держави перед приватними осо­бами. Діяльність із надання послуг, насамперед адмі­ністративних, можна умовно назвати «публічно-сер­вісною» (від лат. «serve» — служити). Це діяльність відповідних державних і недержавних органів у забезпеченні умов для ефективної реалізації та захисту громадянами своїх прав, свобод і законних інтересів.

Отже, визначальне місце у предметі адміністратив­ного права посідають не «управлінські» відносини, а відносини щодо «забезпечення реалізації та захисту прав і свобод громадян» (а у відповідних випадках та­кож інших фізичних і юридичних осіб), обов'язковою стороною яких є суб'єкти публічного (державного і самоврядного) управління. І цей висновок не пови­нен трактуватись як спроба простої зміни дефініцій.

Насправді це повернення до загальновизнаних у світі «класичних» наукових засад адміністративного права. Як доводив, наприклад, свого часу ще О. І. Єлі-стратов, предметом адміністративного права, на про­тивагу праву поліцейському, є не адміністративна (тобто управлінська) діяльність, а правовідносини між «правлячою владою» і громадянами. Він так пи­сав у «Нарисі адміністративного права» (1922 р.): «У вивченні пов'язаних із владним характером держави особливостей правових відносин правлячої влади з підлеглими і полягає головне призначення науки ад­міністративного права» [2, с. 42].

Водночас слід наголосити, що пропонований підхід означає досить радикальну зміну звичних для пострадянської юридичної літератури доктринальних поглядів щодо предмету цієї правової галузі. Принципова відмінність полягає, зокрема, у відході від до­мінування «управлінської» складової предмета адміністративного права і визнанні не просто рівноцін­ною, а більш важливою його т. зв. «публічно-сервіс­ної» складової. Це пов'язане з етимологією самої назви галузі — «адміністративне» право. Адже одним із мовних джерел цієї назви можна вважати латинські не тільки «аdministratio» — керування, управління, а й «аdministrо» — прислуговую, допомагаю. Інакше ка­жучи, у назві адміністративного права навіть етимо­логічно присутній зв'язок не тільки з «управлінням», а й з «обслуговуванням», «служінням».

З огляду на наведене уточнення, визначення пред­мета адміністративного права потребує переоцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади, насамперед у частині їх взаємостосунків із громадя­нами. До речі, у чинному адміністративному законо­давстві України саме процедурна частина (за винят­ком регулювання адміністративно-юрисдикційних проваджень) є найменш розробленою.

Необхідно розуміти, що такі процедури, які уза­гальнено визначаються як «адміністративні», здатні підвищувати ефективність управлінської діяльності, сприяти чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але головне — адміністра­тивні процедури забезпечують суворий правовий режим дотримання прав і свобод громадян і є дієвим засобом захисту проти суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.

Невипадково в більшості європейських країн існу­ють кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації таких процедур [4, с. 148–155]. Причо­му подібні закони в цих державах — це серцевина ад­міністративного законодавства. Вони визначають рі­вень демократії у державному управлінні. Тому серед завдань реформування адміністративного права, яке регулює близьку до людини виконавчу гілку влади, з якою кожна особа має постійні контакти, надзвичай­но вагомим постає завдання ретельного регулювання раціональних за змістом і демократичних за спрямо­ваністю адміністративних процедур.

На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлен­ня до «спрощеної» юридичної регламентації проце­суальних відносин в діяльності державного апарату управління дуже стійкі, навіть в середовищі фахів­ців. Дехто з них й досі вважає, що чітке унормуван­ня процедурних аспектів діяльності для управлін­ських органів є менш важливим, ніж, наприклад, для судів.

При цьому забувають, що чітке законодавче визна­чення раціональних і демократичних процедур діяль­ності щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб — це чи не єдина дієва гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередженого, об'єктивного, відповідаль­ного і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог та інтересів громадян. Лише неврахуванням цієї обставини можна, на мій погляд, пояснити досить-таки поширене уявлення про те, що вимоги до законодавчого врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно «полегшеними» порівняно, наприклад, із судовими процедурами.