Від традиційної інформатизації до методологічного вдосконалення державного управління Конструктивні пропозиції урядовцям усіх рівнів, керівникам підприємств, причетним до облікових і аналітичних процесів підготовки та прийняття управлінських рішень
Можливість такої постановки питання надає принципово нова вітчизняна комп'ютерна технологіяПрограмно-інструментальні засоби цієї технології дають змогу довірити управлінцям комп'ютеризацію для інформаційно-обчислювальної підтримки їхньої діяльності, та вирішення складної загальнодержавної проблеми уніфікації показників становища і розвитку контрольованих процесів задля суттєвого підвищення якості інформаційного забезпечення управління.
Ефективність інформатизації державного управління України [1; 2; 3] передбачає врахування щонайменше трьох чинників.
1. Досягнення у країні ефективного політичного, ринкового та духовного саморегулювання — це складний та динамічний процес, який потребує особливої організації державного управління та особливого аналітичного навантаження.
2. Держава розбудовується не на порожньому місці, але вона потребує добротної методологічної основи для здійснення поточного інформаційного забезпечення державного управління.
Справа в тому, що в Україні немає комп'ютеризованого інформаційного забезпечення державного управління, — існує суміш з наспіх перероблених залишків старих та низки нових інформаційних стандартів.
Саме ця суміш стала «фундаментом» для здійснення державних і недержавних програм інформатизації управління. Це можна порівняти з будівництвом дому на гнилому фундаменті. Різниця в тому, що так побудований дім завалиться, а результат інформатизації добудовуватиметься та перебудовуватиметься з химерною надією на майбутнє ефективне використання новітньої комп'ютеризації.
Вдосконалення державного управління передбачає:
а) уніфікацію та стандартизацію показників державних і суспільних процесів;
б) формування комп'ютерної бази поточного стану законодавчої і нормативної сфери, з метою структуризації оперативного та стратегічного інформаційного ресурсу державного управління (йдеться про класифікатори інформації);
в) введення механізмів комп'ютеризованого контролю дотримання змістовної дисципліни у плануванні та звітності у виконанні державних заходів (не плутати з контролем виконання рішень).
3. Інформатизація державного управління (комплексна інформатизація органів державної влади всіх рівнів та всіх суб'єктів державного і суспільного життя країни) передбачає інформатизацію усіх суб'єктів промислової, торговельної та інших сфер державної та суспільної діяльності, оскільки діяльність цих суб'єктів є джерелом інформаційного ресурсу.
Чинники слід враховувати при виконанні вказівок Президента України про необхідність широкої комп'ютеризації України для підвищення культури й ефективності державного управління.
Технології щоденного використання систем комп'ютерної підтримки державного управління повинні бути адекватними до об'єктивних характеристик сучасного процесу державного будівництва.
Для врахування вказаних чинників потрібна відповідна комп'ютерна технологія, її основу вже створено. Новий та старий (актуальний нині) підходи до інформатизації державного управління по-різному відповідають на основне питання: «Кому потрібна Програма інформатизації державного управління?»
На це питання є дві відповіді.
Перша — традиційна: «Фахівирм-програмістам. Саме вони повинні займатися інформатизацією управління».
Друга відповідь поки що незвична: «Чисельній армії державних службовців. Саме вони вдосконалюватимуть свою професійну діяльність, якщо фахівці нададуть їм відповідний комп'ютерний інструментарій ».
Перший підхід випробуваний неодноразово, але безрезультатно, оскільки він базується на таких програмно-мовних напівфабрикатах, з якими можуть впоратись лише програмісти.
Це обумовлює три принципові хиби цього підходу:
1) фрагментарність (незважаючи на декларацію «системного підходу») напрямків інформатизації та вирішення проблем комп'ютерної підтримки управління. Сюди, зокрема, входить проблема загального інформаційного впорядкування державного управління, оскільки в умовах невпорядкованості неможлива досконала інформатизація окремої галузі, регіону, установи тощо;
2) несумісність між потребами управління та спроможністю систем задоволення цих потреб.
Справа в тому, що потреби організаційного управління динамічні. До того ж вони зазнають впливу визначальних умов управління (законодавчої та нормативної бази, різноманітних принципових обставин тощо), а основними властивостями сучасних комп'ютерних систем є наперед визначена змістовна обмеженість та значна інерційність щодо адаптації інформаційно-обчислювальних функцій до потреб та умов управління;
3) незначний пасивний вклад у якість систем їх майбутніх користувачів.
Між кінцевим споживачем та творцем системного продукту діє, як правило, декілька «посередників». Це структури, які відповідають за інформатизацію певної галузі, установи тощо. Результати діяльності таких посередників, як правило, містять не лише корисну інформацію, а й спотворену внаслідок непорозумінь, недомовлень та складності проблеми. Ці спотворення виявляються лише на кінцевому етапі обробки інформації.
Усі вказані хиби підходу призводять до «тупцювання на місці» через численні допрацювання.
Загалом цей підхід спричиняє неефективне використання чималих коштів.
Прихильники «сучасних напрямків розвитку інформаційних технологій та досвіду інформатизації державного управління у розвинутих країнах світу», тобто прихильники старого підходу, не усвідомлюють, що ті ж «розвинуті країни світу» давно прагнуть вийти за межі цього застарілого підходу, який не сприяє розвитку України.
Другий підхід протилежний до першого. Його головна мета — досягнення того, щоб мова інформаційно-обчислювального обладнання комп'ютеризованих робочих місць була якомога ближча до професійної мови тих працівників державних і недержавних установ, які за своїми службовими обов'язками при підготовці управлінських рішень оперують показниками стану та розвитку контрольованих об'єктів та процесів.
Така системномовна якість дає змогу методично й адміністративне підготувати та здійснити організовану масову комп'ютеризацію державних і недержавних установ через:
а) створення автоматизованих робочих місць самими працівниками установ;
б) паралельного вирішення фахівцями загальнодержавних проблем, які безпосередньо впливають на якість інформаційно-обчислювального обслуговування управління.
Додаткове навантаження службовців роботами, відповідними до змісту їх професійної діяльності та спрямовані на методологічне вдосконалення останньої, корисне для професійного зросту та сприяє підвищенню управлінського потенціалу держави. Користувачі мають можливість методично та системно осмислювати поточний стан законодавчого, нормативного й інформаційного забезпечення своєї діяльності та робити відповідні практичні висновки.
/. Методологічні основи інформаційного забезпечення державного управління
1. 1. Про уніфікацію та стандартизацію показників стану та розвитку державних і суспільних процесів
Основним джерелом інформаційної невпорядкованості державного управління є відсутність граматики мови інформаційного забезпечення.
Це вагома перешкода для підвищення культури й ефективності державного управління.
Щоб впевнитись у цьому, достатньо переглянути хоча б щомісячний звіт Міністерства фінансів України про виконання Державного бюджету. Переконаємось, що кожен підрозділ цього міністерства, який контролює ту чи іншу фінансову сферу, має свою «школу» оформлення таблиць. Звітна документація Державного казначейства, Національного та комерційних банків, інших державних та недержавних установ «майорить» різноманітністю правил її побудови.
Така документація на паперових та електронних носіях надходить до центральних, регіональних та місцевих органів влади, її «різнограматична» основа ускладнює навіть поверховий аналітичний огляд поточного стану державних і суспільних процесів.
Держкомстат України не може надати ефективної аналітичної допомоги виконавчій владі, оскільки в його звітних стандартах теж присутня «різнограматичність». До того ж основою системи статистичної звітності є методологія минулих десятиріч, коли домінувала не комп'ютерна, а ручна та механізована обробка інформації (це стосується також сучасної системи податкової звітності).
Вихід один. Існуючу стихійну «табличну» мову наділити потрібною граматикою, що сприятиме подачі й опрацюванню даних. При цьому важливо, щоб гносеологічні корені цієї граматики мали фундаментальний, а не інтуїтивний характер.
Якщо уважно придивитись до згаданої інформаційної структури (тобто до таблиці з її найменуванням), то можна дійти висновку, що вона дуже схожа на класичне математичне поняття відношення. Його скорочене визначення таке:
«Відношення — це закон, який вилучає з декарто-вого добутку деяких множин змістовно відповідну до цього закону підмножину — графік відношення».
Для того, щоб формалізувати зазначену «схожість», потрібно «укласти» інформаційну структуру у поняття відношення так, щоб найменування таблиці набуло математичних властивостей відношення, а сама таблиця — властивостей графіку відношення. Цієї формалізації досягнуто через побудову спеціального математичного обчислення відношень та алгебри графіків відношень. Синтаксис та семантика цього обчислення визначають, відповідно, синтаксис та семантику мови подачі показників. Лексику цієї мови формують користувачі.
На жаль, наведене класичне визначення відношення в комп'ютерно-системних справах не застосовується. Використовують інше визначення, яке ототожнює відношення з його графіком: «Відношення — це підмножина декартового добутку деяких: множин». У цьому визначенні йдеться лише про табличну частину показника (тобто лише про склад даних, які містить таблиця). Визначально-змістовну складову показника найменування таблиці, яке визначає точний зміст тих даних, воно обходить.
Таке збіднене поняття відношення покладене в основу побудови реляційного обчислення Е. Ф. Кодда, теоретика, «батька» сучасних реляційних систем та всіх реляційних систем сучасного світового ринку (зокрема системи відомої каліфорнійської фірми ORACLE, яка намагається повністю оволодіти системним ринком України).
Теоретичним наслідком ототожнення відношення з його графіком є те, що знамените реля-ційне числення Кодда по суті набуло статусу інформаційно збідненої підмножини вищезазначеного обчислення відношень.
Практичним наслідком цього ототожнення є збіднення можливостей комп'ютерного відображення показників. Насамперед воно залишає зміст показників «поза кадром» (тобто залишає його лише в коментарі користувача та програміста, а не в програмній обробці). Внаслідок цього всі програмно-інструментальні засоби сучасного світового ринку (зокрема й система ORACLE), які призначені для створення систем комп'ютерної підтримки управління, роблять ці системи замкнутими щодо сприйняття ними заздалегідь непередбачених змістовних сутностей. А це спричиняє ситуацію, коли найбільш розвинені вказані засоби сприймають логіку дій, а не логіку сутностей.
Логіка дій — це програма. Кожну систему комп'ютерної підтримки організаційного управління, що створена на основі вищезазначених засобів, становить значна кількість взаємопов'язаних програм, які традиційно-програмістськи орієнтовані на певні інформаційні структури, позбавлені змістовного визначення. Тому зміна інформаційних та інших умов експлуатації таких систем призводить до необхідності переробки певної частини програм. Професійна особливість, складність та трудомісткість робіт із програмування й визначають обмежені інформаційно-обчислювальні спроможності таких систем та їх інер-ційність до змістовних змін.
Щодо логіки сутностей. Йдеться про такий тип програмно-інструментальних засобів, який побудований за принципом: «дані керують програмами». Такий тип засобів завжди орієнтований на певний клас змістовних сутностей (у нашому випадку — на клас показників). Він обчислює не те, що заздалегідь запрограмоване, а те, що відображає поточну потребу користувача. Такі програмно-інструментальні засоби роблять системи комп'ютерної підтримки організаційного управління відкритими і мобільними щодо їх змістовної модифікації та функціонального розвитку. Виконувати ці роботи можуть працівники управлінської сфери, тобто безпосередні користувачі систем.
Саме такі системи відповідають потребам організаційного управління, незалежно від рівня чи сфери їх застосування.
До того ж, цей підхід дає змогу методологічно впорядкувати державне управління через введення державного стандарту на мову представлення показників (з повним задоволенням потреб кожної сфери професійної діяльності, кожного управлінського рівня та кожного суб'єкта державного і суспільного життя).
1. 2. Про стан і вдосконалення класифікаційного господарства України
Вважають, що класифікатори — це допоміжні технологічні утворення, складова комп'ютерних систем. Така думка поширена і серед авторів систем, і серед користувачів цих систем. Вона хибна і призводить до того, що розробку класифікаторів здійснюють фахівці, які не мають досконалих знань про сферу, яку вони класифікують. Це «розмиває» зміст предмета управління, відображеного у комп'ютерних системах і, відповідно, погіршує їх прагматичну якість.
Процес класифікації — це багатоаспектна змістовна структуризація законодавчої та нормативної бази держави, яка визначає сфери, функції, напрямки, аспекти, норми, суб'єкти, об'єкти діяльності тощо. Суть цього процесу у послідовному структурно-позиційному поділі всіх змістовних складових проблеми. Здійснення такого поділу проводиться за означеними рівнями до досягнення змістовної неподільності.
Результат класифікації усіх сфер, напрямків діяльності, функцій, суб'єктів, об'єктів державної та суспільної діяльності тощо за своєю суттю повинен бути повним, чітким та достатньо деталізованим змістовно-структурним визначенням функціонального устрою держави та всіх її складових.
Кожна складова цього результату повинна надавати можливість проводити кваліфікований аналіз (змістовне групування, порівняння, зіставлення, обчислення абсолютних та відносних характеристик тощо) на різних рівнях деталізації стану контрольованих державних і суспільних процесів (від глибинного до узагальненого).
На жаль, якість класифікаторів, які нині використовуються, не відповідає наведеному визначенню, і тому вони недієві, їх недоліками є порушення змістовної позиційності, необгрунтоване узагальнення змістовних компонент тощо.
Організація розробки та поточне введення класифікаторів — це проблема державного рівня, бо її вирішення визначає аналітичну спроможність систем підтримувати управління державними та суспільними процесами.
Оскільки комп'ютеризована підготовка управлінських рішень повинна поширюватись, класифікаторам доцільно надати статус державного стандарту. Це забезпечить лексичну впорядкованість мови представлення показників та, відповідно, лексичну узгодженість баз даних усіх сфер та рівнів державного управління.
1. 3. Про механізми контролю державної змістовної дисципліни планування та звітності при здійсненні державних заходів
Нині практично необмежений аналітичний потенціал створеного за новою технологією автоматизованого робочого контролю та аналізу виконання Державного бюджету України обмежений через неякісне бюджетне планування, коли порушений найголовніший принцип управління:
«При виробленні рішень потрібно досягати максимально можливої конкретизації та деталізації всіх складових цього рішення».
У бюджетному плануванні це порушення виявляється в тому, що визначення бюджетних надходжень здійснюється, як правило, в неповній їх класифікаційній деталізації (згідно із затвердженим класифікатором бюджетних надходжень). Внаслідок цього практично в усіх бюджетах минулих років (у поточному теж) загальна сума прибуткових податків підприємств визначена без деталізації обсягів надходжень за категоріями підприємств.
Діючий класифікатор бюджетних надходжень поділяє всі підприємства на підприємства державної власності, підприємства з іноземними інвестиціями, іноземні юридичні особи, банки, страхові організації тощо. Прибуток кожної категорії підприємств залежить від економічних, місцевих, правових та інших обставин.
Визначення суми за всіма статтями в повній їх класифікаційній деталізації сприяє точному визначенню загальної суми бюджетних надходжень.
Належна якість бюджетного планування ініціює щоденні турботи установ і службовців для активізації запланованих надходжень за всіма статтями бюджетної класифікації, бо другий принцип управління такий:
«Звіт про виконання прийнятого рішення повинен відповідати всім змістовним складовим цього рішення».
Йдеться про важливість інформації щодо процесів вітчизняної економіки.
Такі хиби бюджетного планування не спиняють пошуку управлінцями способів створення оптимальних умов для діяльності підприємств та оподаткування їх прибутків.
Для ефективної роботи управлінців класифікатор бюджетних надходжень має бути затверджений не міністром фінансів України, а мати статус норми (державного стандарту). За таких умов бюджетні порушення розглядалися б як порушення державної дисципліни бюджетного планування.
2. про методологічне вдосконалення державного управління
Слід ретельно переглянути державну політику інформатизації управління. Нині вона орієнтована на інформатизацію окремих установ, сфер та напрямків діяльності без належної змістовної координації цих робіт.
Проблему інформатизації можна вирішити за принципом «від неузгоджених частин до добре діючого цілого». Нова програма під назвою «Електронна Україна» цього не враховує.
Методологічне вдосконалення державного управління на основі його інформатизації має відбуватися на державному рівні.
Ця проблема поділяється на три складові: адміністративна, конструкторська та навчальна, які й визначають структуру «Програми методологічного вдосконалення державного управління на основі його інформатизації».
Адміністративна складова передбачає інформаційно-обчислювальне обладнання автоматизованих робочих місць працівників державних установ усіх рівнів та сфер діяльності.
Конструкторська складова передбачає вирішення загальнодержавних проблем, які впливають на якість комп'ютерної підтримки управління:
• введення державного стандарту на мову представлення показників;
• організація поточної підтримки загальнодержавної лексичної узгодженості мови представлення показників;
• поточне вдосконалення державної класифікації за умови надання класифікаторам статусу державних стандартів;
• введення контролю заплануванням та звітністю державних заходів;
• перехід на нову систему статистичної та податкової звітності зі збереженням накопиченого інформаційного ресурсу;
• вдосконалення та розвиток програмно-інструментальних засобів цього підходу та впровадження його для контролю інформаційно-злочинних намірів.
Навчальна складова передбачає інформова-ність працівників державних і недержавних установ про інформаційно-обчислювальне обладнання.
Про це вже подбала Українська Академія державного управління при Президентові України та Міжрегіональна Академія управління персоналом (МАУП) разом з усіма їх регіональними відділеннями.
Тут доцільно подбати про створення при Кабінеті Міністрів України спеціальної інституції для методологічного вдосконалення державного управління. Ранг керівника цієї інституції повинен бути не нижчим від рангу помічника прем'єр-міністра України.
Над цими проблемами працював академік В. М. Глушков, який створив загальнодержавну автоматизовану систему підтримки державного управління. На жаль, ця ідея випередила технологічні можливості втілення її в життя.
Нині обставини змінилися.
Технологічні засоби дають змогу вдало вирішувати цю проблему навіть в умовах державної перебудови.
Уніфікована мова представлення та обробки показників сприятиме створенню загальнодержавного управлінського інформаційного ресурсу.
Тобто новий підхід — це активне створення та використання інформаційного ресурсу оперативного та стратегічного призначення.
Література
1. Мороз В. В. Проблеми методологічного вдосконалення управління. — К. : Видавничій дім «Академперіо-дика», 2003.
2. Мороз В. В. Щодо основ методологічного вдосконалення управління // УСиМ. — 2004. — № 6.
3. Мороз В. В. Як змінити методологію прийняття рішень. // Урядовий кур'єр. — 2005. — 28 січня. — № 16.