Приватна охоронна діяльність: зарубіжний досвід та можливість його використання в Україні
директор Українського Військово-Козацького інституту
Дослідження закордонного досвіду свідчить, що в іноземних державах щоразу нові вимоги з боку суспільства до забезпечення правопорядку впливають на організацію правоохоронної діяльності. У багатьох країнах дедалі більше орієнтуються не лише на поліцейські органи, а й на широке використання для правоохоронних цілей приватних детективних і охоронних служб. Світовий досвід переконує, що не всі види правоохоронних функцій у належному обсязі можуть виконувати державні органи. Внаслідок цього за кордоном значного поширення набули адвокатські контори, приватні розшукові, детективні бюро тощо.
Послугами зазначених служб користуються не лише приватні особи, а й державні органи. Наприклад, у США атомні електростанції охороняються приватною охоронною фірмою «Вокненхат корпорейшн». Вона спеціалізується на охороні надсекрет-них об'єктів, які належать як державі, так і найбільшим корпораціям; а приватна фірма «Локенхад» забезпечує будівництво й охорону в'язниць. Діяльність таких організацій вигідна для держави, оскільки вони не беруть з бюджету коштів, а навпаки, поповнюють його, сплачуючи податки [1].
У Франції приватні детективні служби залучаються для виявлення фактів приховування доходів від оподатковування.
У Великій Британії одна з найбільших приватних служб безпеки «Сек'юрикор» забезпечує охорону банків, приміщень фірм, коштів і коштовностей під час їхнього перевезення, а також осіб, які підлягають депортації. За виконання послуг Міністерство внутрішніх справ цієї країни щорічно сплачує приватним охоронцям і детективам один мільйон фунтів стерлінгів [2].
У всіх закордонних країнах існує нормативно врегульована взаємодія поліції з фірмами, асоціаціями, бюро приватних детективних і охоронних служб у галузі запобігання правопорушенням. Таке співробітництво може мати різні форми. Що ж стосується адміністративно-правового регулювання приватної охоронної діяльності, взаємодії органів внутрішніх справ з приватними охоронними підприємствами в запобіганні правопорушенням, то можна навести низку аспектів такої взаємодії.
Розглянемо детальніше основні принципи та державне регламентування діяльності приватних охоронних підприємств у розвинених країнах.
У США приватні охоронно-розшукові бюро вперше почали широко використовуватися на початку 30-х років, коли розгул злочинності, особливо в Нью-Йорку і Чикаго, набув загрозливих масштабів. Після Другої світової війни приклад США перейняли багато інших країн, і сьогодні в усьому світі функціонують десятки тисяч різних приватних розшукових бюро і служб безпеки. Тільки в США в них працює понад 1 млн співробітників.
У Сполучених Штатах Америки нині питання діяльності недержавних служб безпеки належить до юрисдикції штатів.
У 10 штатах взагалі немає правових норм, що регламентують діяльність таких організацій. У 35 штатах діють закони, що безпосередньо стосуються приватних розшукових бюро і ставлять головною умовою їхньої діяльності реєстрацію й одержання ліцензій, які видають відповідні органи виконавчої влади штату або її офіційних представників, причому громадянство США всіх співробітників приватного охоронного підприємства — обов'язкова вимога в 16 штатах.
У 22 штатах для реєстрації приватного охоронця або детектива необхідна характеристика чи рекомендаційний лист. Перешкодою для видачі ліцензії може бути колишнє психічне захворювання, зловживання алкоголем або звільнення зі збройних сил за провини, що компрометують звання військовослужбовця.
У штаті Нью-Йорк за Законом Манкіні приватним розшуком можуть займатись як певні особи, так і групи осіб, об'єднані в бюро і фірми. Попередньо ці люди повинні одержати дозвіл на проведення слідчої, охоронної, патрульної і розшукової діяльності в апараті губернатора штату. Причому необхідно, щоб хоча б один співробітник із новостворюваного розшукового бюро мав принаймні трирічний стаж роботи в поліцейських, слідчих або аналогічних службах. Характерно, що до анкети, яку здають в апарат губернатора штату, кожен потенційний співробітник зобов'язаний додавати власну дактилокарту.
Відповідно до сформованої практики, уже функціонуючі приватні охоронні підприємства в США під час прийому на роботу кандидата вимагають заповнення анкети, у якій обов'язково слід вказати відомості про минуле життя і діяльність, стан здоров'я; крім того, потрібні відгуки й рекомендації з попередніх місць роботи або служби та документи про їх утворення. У тих штатах, де це дозволено законом, проводяться випробування кандидата за допомогою поліграфа («детектора неправди»). В усіх приватних охоронних підприємствах здійснюється обов'язкове психологічне тестування для виявлення здатності кандидата працювати в складних умовах і адекватно реагувати на екстремальні ситуації.
Приватні служби безпеки охоче беруть на роботу колишніх поліцейських, співробітників ФБР і ЦРУ, звільнених без стягнень, а також відставних військовослужбовців, особливо тих, які працювали в розвідці або служили в спеціальних і парашутно-десантних військах, морській піхоті.
Зростаючі потреби приватних охоронних підприємств у кадрах, які мають спеціальну підготовку, зумовили введення до програми навчання студентів багатьох американських коледжів і університетів різних курсів забезпечення безпеки. У деяких навчальних закладах упроваджено заочне навчання осіб, які вже працюють у вищевказаних організаціях.
Відповідно до закону, приватні охоронці, детективи й слідчі в США не мають права застосовувати такі процесуальні заходи: обшук помешкання, особистий обшук або арешт, проте їм можна затримувати осіб, підозрюваних у здійсненні злочину або в підготовці до здійснення злочину, з метою передачі їх в руки поліції.
Свою діяльність співробітники приватних охоронних організацій у США зобов'язані здійснювати лише відповідно до Конституції США та законодавчих актів штатів. У випадку порушення законів такі особи позбавляються дозволу на проведення розшукової діяльності, а в разі серйозних порушень можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності. Згідно з законом, приватні розшукові бюро самостійно або разом із правоохоронними органами можуть:
• збирати інформацію про злочини або погрози щодо уряду США й окремих штатів;
• встановлювати й одержувати біографічні й інші дані про певних громадян, організації, підприємства;
• займатися розшуком зниклих осіб;
• займатися розшуком загубленого або вкраденого майна;
• вести пошук свідків і збирати докази для правоохоронних і судових органів;
• здійснювати фізичну охорону фірм і приватних осіб тощо.
У Канаді діяльність приватних охоронних організацій регулюється спеціальними актами, які є складовими частинами законодавства провінцій. Кожна провінція, виходячи з місцевої специфіки, розробляє і приймає свої акти, в яких обумовлено умови створення й функціонування недержавних охоронних підприємств.
Загальним обов'язковим моментом для всіх актів є порядок організації, реєстрації й одержання дозволу на приватну розшукову діяльність на території провінції.
Під час реєстрації від особи, яка бажає організувати недержавне охоронне підприємство, можуть вимагати інформацію про її фінансове становище, освіту, компетенцію або будь-яку іншу інформацію, необхідну для видачі дозволу. У разі позитивного рішення керівник приватного охоронного підприємства зобов'язаний здати в орган, що реєструє, зразок посвідчення особи співробітника з новоутвореної організації.
У випадку припинення діяльності приватного охоронного підприємства його керівник зобов'язаний негайно повідомити про це реєстратора, повернути ліцензію і здати всі посвідчення співробітників.
• охорона певних громадян за допомогою охоронців;
• охорона посольств та іноземних представництв;
• дорожнє патрулювання;
• боротьба з дрібними крадіжками в магазинах;
• проведення розслідувань;
• зовнішнє спостереження.
У Великій Британії відсутні будь-які законоположення або урядові розпорядження про обов'язкову реєстрацію приватних детективів. Із 2 тис. детективів лише 300 зареєстровані як члени Інституту професійних слідчих, розташованого в м. Блекберн. Нині уряд країни вважає за необхідне ввести таку реєстрацію з обов'язковою спеціальною перевіркою детективів, оскільки попит на послуги приватних розшукових агентств постійно зростає.
Агентства виконують деякі «специфічні» завдання, які для правоохоронних органів заборонені і вважаються незаконними:
• розробка заходів безпеки за контрактами з урядовими органами;
• ведення переговорів з терористами, що захопили заручників;
• виконання завдань клієнтів із спостереження за їхніми близькими родичами;
• виявлення фактів подружньої зради;
• установлення фінансового становища і кредитоспроможності майбутніх партнерів по бізнесу [3].
У Франції діяльність приватних розшукових бюро регулюється Законом № 891 від 28 вересня 1942 р. Критерії, яким має відповідати кандидат на роботу, в багатьох аспектах ідентичні тим, що існують в інших країнах: кандидат повинен не мати судимості у зв'язку з порушенням кримінального законодавства, серйозних адміністративних і дисциплінарних стягнень, не перебувати під наглядом. Цікаво, що колишні поліцейські, які служили у Франції, можуть стати власниками приватних детективних бюро лише з письмового дозволу Міністра внутрішніх справ.
Відповідно до Закону № 80-1058 від 23 грудня 1980 р. будь-яке порушення згаданих вище положень Закону № 891 «тягне за собою покарання у вигляді тюремного ув'язнення терміном від 1 до 3 років і штраф від 6 до 40 тис. франків». Такі санкції можуть бути застосовані і до керівника бюро, який користується послугами приватних агентів, що не відповідають вимогам зазначеного Закону.
У разі порушення керівником законодавства приватного охоронного підприємства суд має право прийняти рішення про закриття бюро на термін від 3 місяців до 5 років. Крім того, на підставі Закону № 80-1058 від 1980 р. «компетентні адміністративні органи можуть винести рішення про тимчасове закриття бюро, якщо один з приватних агентів стане об'єктом кримінального переслідування».
У Німеччині приватне розшукове бюро має бути зареєстроване як «установа, що займається ремеслом (промислом)», оскільки «ставиться мета заробити гроші», і виконувати всі законоположення й постанови, що стосуються установ такого типу. Для засновника не потрібна фахова освіта або відповідний досвід роботи. Необхідною умовою для утворення бюро є наявність мінімального капіталу, що становить 50 тис. євро.
Приватні служби безпеки у Німеччині поділяються на дві групи:
• агентства, що надають фірмам і державним установам послуги із забезпечення безпеки об'єктів і осіб, які підлягають фізичній охороні;
• підрозділи охорони виробництва, створені самими фірмами й установами.
Для відкриття приватної служби безпеки (сюди також належать підрозділи охорони виробництва і спеціальні підрозділи із забезпечення фізичної безпеки клієнтів) і для укладення приватним охоронним підприємством контракту з будь-яким замовником (відомством, підприємством, фірмою), відповідно до федерального Закону про приватні підприємства, необхідно мати спеціальний дозвіл влади.
У дозволі може бути відмовлено, якщо приватна служба не забезпечує належного рівня охорони або не має для цього достатніх професійних, фінансових, технічних та інших можливостей. Конкретні критерії «надійності безпеки» викладено у відповідних постановах і директивах федеральних земель.
Питання контролю за діяльністю приватних охоронних структур, їхнім оснащенням зброєю і спецтехнікою, збереженням ними службової таємниці й секретів фірм-клієнтів регулюються нормативними документами федерального міністерства господарства.
Широке залучення приватних служб безпеки для охорони режимних об'єктів, збільшення кількості підрозділів охорони на підприємствах і фірмах, здатних конкурувати з поліцією, змушують міністерство внутрішніх справ ФРН визначати й уточнювати завдання недержавних охоронних служб, аби не допустити їхнього перетворення в безконтрольну приватну поліцію.
У Бельгії нині налічується близько 400 приватних розшукових бюро й охоронних підприємств, у яких працює понад 3 тис. співробітників. Дозвіл на право займатися приватним охоронним бізнесом видає МВС країни. Його необхідно продовжувати кожні п'ять років в аналогічному порядку за визначену плату.
Міністерство внутрішніх справ Бельгії може відмовити у видачі дозволу, якщо претендент на утворення приватного охоронного підприємства має судимість (був засуджений на термін більший, ніж на півроку). Колишні співробітники поліції, жандармерії і спецслужб можуть працювати як приватні детективи не раніше, ніж через 5 років після звільнення зі служби. Звіти про виконану роботу, що надаються клієнтам, мають відповідати визначеним критеріям і можуть бути перевірені відповідним органом. У разі порушення встановлених норм приватний детектив позбавляється ліцензії, а також притягається до кримінальної відповідальності у вигляді позбавлення волі терміном до 6 місяців. Заборонено будь-яку діяльність детектива, що загрожує громадському порядку або державній безпеці країни.
Для контролю за діяльністю приватних охоронних підприємств і вживання адекватних заходів у разі потреби в Бельгії створено спеціальний орган.
У Фінляндії визначені чіткі правові межі існування й функціонування приватних охоронних організацій (Закон про приватний розшук і Закон про приватних охоронців). Для відкриття приватних розшукових бюро потрібен дозвіл відповідної влади. Якщо діяльність приватного охоронного підприємства здійснюється на території однієї губернії (області), то такий дозвіл видається губернатором, якщо одночасно в декількох губерніях, то урядом країни.
Чинним законодавством Фінляндії визначено також загальні й обов'язкові вимоги до співробітників приватних охоронних організацій: наявність поліцейської або юридичної освіти, досвід роботи в місцевих правоохоронних структурах, високі моральні якості та благонадійність.
Особливо цікавий досвід функціонування приватних служб безпеки в Китайській Народній Республіці. Нині (від середини 80-х років минулого століття) кількість приватних охоронних підприємств у Китаї досягла майже тисячі.
Перші приватні охоронні підприємства в КНР виникли в містах, де найактивніше розвивалися нові форми господарювання, а також у спеціальних економічних зонах. Упродовж трьох років відпрацьовувалися методи діяльності цих служб, порядок їхньої взаємодії з правоохоронними органами.
У липні 1988 р. Держрада КНР затвердила Положення про приватні служби безпеки, розроблене міністерством громадської безпеки. Цей нормативний акт регламентує правовий статус приватних охоронних підприємств як госпрозрахункових і економічно самостійних організацій, що діють за контрактами, які укладаються з підприємствами й організаціями різних форм власності, так і тих, які співпрацюють з державними правоохоронними структурами.
Досвід минулого свідчить про ефективність роботи приватних охоронних підприємств у сфері охорони об'єктів і певних громадян, консалтингових послуг, а також забезпечення громадського порядку під час проведення масових заходів. Характерно, що співробітникам приватних служб безпеки в Китаї заборонено мати при собі вогнепальну зброю або спеціальні засоби поліції, застосування яких може призвести до загибелі людей. В окремих випадках їм видають поліцейські кийки.
Загалом керівництво органів громадської безпеки КНР високо оцінює діяльність приватних охоронних підприємств із забезпечення правопорядку в країні [4].
Аналіз інформації дає підстави зробити висновок про те, що приватні детективні бюро й служби безпеки в розвинутих країнах надають істотну допомогу місцевим правоохоронним органам у боротьбі з організованою злочинністю, порушеннями громадського порядку, промисловим шпигунством, шахрайством у бізнесі тощо.
Слід звернути увагу на досить довгий список завдань, які вирішують іноземні приватні охоронні служби. Крім суто поліцейських функцій (захист життя і власності громадян, запобігання і розкриття злочинів, контроль за технічним станом транспортних засобів), вони забезпечують перепускний режим, пожежну безпеку на підприємствах і в офісах, ведуть боротьбу з промисловим шпигунством і витоком інформації (контррозвідка), збирають відомості про конкуруючі фірми й осіб, що претендують на звільнені посади (розвідка), проводять розслідування причин виробничих аварій і травм. Приватні охоронно-роз-шукові фірми в США щорічно приносять державі понад 9 млрд доларів прибутку [5].
У США діяльність охоронних організацій узаконена директивою уряду.
Статус недержавних охоронних підприємств в судочинстві Італії визначено кримінально-процесуальним кодексом країни.
Майже в усіх інших країнах світу функціонування охоронних організацій регулюється законодавством. Варто зазначити також про добре налагоджену взаємодію між поліцією і приватними охоронними фірмами.
В Австрії, наприклад, існує практика інформування приватних детективів про нові тенденції і методи боротьби зі злочинністю. У Великій Британії недержавні охоронні агентства беруть участь у роботі Постійної Наради МВС з запобігання злочинності і мають при ній свої представництва. У Німеччині, Швеції, Греції, Туреччині поліція надає допомогу в навчанні представників приватних розшукових бюро. Все ж не завжди поліція цілком довіряє приватним детективам. Їхня діяльність вважається допоміжною, тобто доповнює роботу державної поліції.
У промислово розвинутих країнах на утримання служб безпеки виділяється до 20% місцевих прибутків за рік. Ось як охоронна фірма витрачає ці кошти:
• на утримання фізичної охорони до 50%;
• на утримання технічної охорони до 30%;
• на інші способи забезпечення охорони та безпеку підприємства до 20%.
Своєрідною є діяльність приватних охоронних підприємств у Російській Федерації.
Нині в Росії зареєстровано близько 10 тис. приватних охоронних агентств, у яких працює майже 400 тис. співробітників. За оцінкою президента Асоціації ветеранів групи «Альфа» і Російського союзу підприємств безпеки С. Гончарова, це здебільшого саме ті приватні охоронні підприємства, що за минулі роки відвоювали цей сегмент ринку у кримінальних структур, бандитських «дахів».
Більшість російських приватних охоронних підприємств працює за досить поширеними напрямами, здійснюючи охорону (зокрема технічну й пожежну) закладів середнього і малого бізнесу, надаючи їх власникам особисту охорону, юридичну підтримку у разі повернення боргу тощо. Зазначені підприємства, як правило, підтримують дружні стосунки (зокрема скріплені договорами про співробітництво) з місцевими підрозділами органів внутрішніх справ, беруть участь у спільних заходах.
Так, співробітники московського охоронного підприємства «Квант-В» разом із працівниками міліції патрулюють під час масових загальноміських заходів територію поблизу спорткомплексу «Олімпійський». Деякі інші приватні охоронні підприємства, реалізуючи укладені з територіальними відділеннями міліції договори про співробітництво і взаємодопомогу, беруть участь у спільних нічних чергуваннях.
Окреме місце в охоронному бізнесі посідають служби безпеки великих підприємств, холдингів, акціонерних товариств. Безпосередній зв'язок із конкретним напрямом фінансово-промислової діяльності робить роботу відповідної служби безпеки стабільною, рівномірною і високооплачуваною у сфері функціонування недержавних охоронних організацій.
Характерно, що до керівництва більшості таких служб безпеки входять колишні високопоставлені офіцери КДБ (МБ, ФСК, ФСБ), добре обізнані з агентурно-оперативною діяльністю. Щедрі субсидії на «розкрутку» роботи служби безпеки, значимість фігур «хазяїв» на владному і політичному Олімпі з одержанням ними відповідних карт-бланшів — усе це сформувало своєрідну мережу «міні-КДБ» при фінансово-промислових гігантах. Чисельність таких структур коливається від 35 до 50 осіб, залежно від укомплектованості вакансій.
Органами внутрішніх справ Російської Федерації вже накопичено значний позитивний досвід взаємодії з приватними охоронно-розшуковими підприємствами. Зокрема, ст. 3 Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» [6] від 11 березня 1992 р. надає підприємствам, які здійснюють приватну детективну й охоронну діяльність, право сприяти державним органам у забезпеченні правопорядку, зокрема на договірній основі. У 1995 р. за участю охоронних підприємств органами ГУВС Москви проведено 4 загальноміські операції і близько 140 рейдів. У чергові частини підрозділів міліції доставлено понад 4 тис. правопорушників.
Сформована практика діяльності приватних охоронно-детективних підприємств, тенденції її розвитку в умовах формування ринкових відносин дають змогу визначити такий перелік основних охоронних послуг і дій, спрямованих на зміцнення економічної безпеки в РФ:
• фізична охорона об'єктів і приватних осіб з використанням сучасних технічних засобів, вогнепальної зброї і спецзасобів;
• забезпечення безпеки об'єктів і приватних осіб з використанням програмно-технічних комплексів захисту інформаційних систем;
• забезпечення інформаційної безпеки недержавних суб'єктів економічних відносин;
• інформаційно-аналітичне забезпечення підприємницького ризику і захист комерційної таємниці;
• надання консультацій керівниками попередньо створюваних підприємств і комерційних організацій з питань комплексної безпеки у формі розробки практичних рекомендацій;
• забезпечення безпеки комерційних об'єктів міської інфраструктури;
• участь у забезпеченні безпеки держпідпри-ємств, міжнародних комерційних виставок, конгресів, симпозіумів, творчих фестивалів тощо;
• спільне з патрульно-постовою службою органів внутрішніх справ патрулювання в районах міста (за місцем реєстрації охоронного підприємства);
• забезпечення порядку в місцях проведення масових культурно-спортивних і видовищних заходів [7].
Проведений порівняльно-правовий аналіз регулювання та функціонування приватних охоронних підприємств у деяких зарубіжних державах дає підстави стверджувати, що приватні охоронні організації в цих державах посідають чільне місце в системі органів, які здійснюють профілактику правопорушень. У деяких державах відсутній поділ: немає приватної охоронної та детективної діяльності. Це, на наш погляд, є недоцільним і підтверджується досвідом країн, в яких регулювання приватної охоронної та детективної діяльності здійснюється двома різними нормативними актами. У таких випадках здійснюється принципове розмежування компетенції.
Проведений аналіз законодавства, що регламентує приватну охоронну діяльність в Україні, переконує в необхідності більш детального розгляду питань, які стосуються правового статусу суб'єктів цього виду діяльності — приватних охоронців. Правовий статус недержавних правоохоронних організацій нині зовсім не визначений, як і статус приватних охоронців.
Література
1. Сатановський О. Недержавна служба безпеки захищає бізнес: (Бесіда з віце-президентом Федерації недерж. служби безпеки України) // Час-Time. — 1999. — 2 березня. — С. 7.
2. Дашков Г. В., Кигас В. Н., Мелик-Дадаева И. А., Тюрина Л. П. Обеспечение законности в деятельности частных правоохранительных служб за рубежом. — М., 1994.
3. Сищик на замовлення: (Приват. детект. служби у Великобританії) // Iменем закону. — 1992. — № 37 (вересень). — С. 10.
4. Крысин А. Частные службы безопасности КНР // Частный сыск. Охрана. Безопасность. — 1995. — № 1. — С. 89–90.
5. Материалы Всероссийской юбилейной конференции «Частные охранные предприятия России: состояние, тенденции и перспективы» 5 марта 2002 г. http://www.OXPAHA.ru
6. Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской. Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 17.
7. Зульфугарзаде Т. Э. Менеджмент в системе негосударственных правоохранительных организаций (Мекосепрология): Практическое пособие в вопросах и ответах. — М., 1996.