Адміністративний менеджмент: теоретико-методологічні засади (закінчення)

Місцеве самоврядування: концептуальні основи орга­нізації. Як форма народовлад­дя місцеве самоврядування — це своєрідна альтернатива уп­равлінню місцевими справами із Центру. Водночас цій формі управління притаманна така своєрідна риса, як поєднання місцевого самоврядування із широкими повноваженнями з перебуванням на місцях пред­ставників центральної влади, яка виконує контрольні, пра­воохоронні та інші функції.

Місцеве самоврядування — це такий вид управління, до якого залучається населення з метою вирішен­ня питань місцевого значення як через органи місцевої влади, так і за допомогою зібрань меш­канців, референдумів тощо.

15 жовтня 1985 р. у Страсбурзі держави-члени Ради Європи прийняли Європейську хартію про місцеве самоврядування. Цей документ умістив основні досягнення європейської демок­ратичної думки та заклав підвалини для побудо­ви внутрішнього устрою держав-членів Ради Єв­ропи.

У ст. 3 наведено визначення поняття «місцеве самоврядування», трактують як право і спро­можність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та уп­равління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах міс­цевого населення.

Хартія підкреслює, що місцеве самоврядуван­ня є важливим елементом демократичного дер­жавного устрою, визначальним способом набли­ження громадян до державного управління в ме­жах, встановлених законом. Документ наголо­шує, що право громадян брати участь в управ­лінні державними справами належить до спіль­них для всіх держав-членів Ради Європи демок­ратичних принципів. Звернено увагу на те, що це право може бути здійснене саме на місцевому рівні.

Існування наділених реальною владою органів місцевого самоврядування, проголошене у Хар­тії, забезпечує ефективне і водночас наближене до громадянина управління.

Держави-члени Ради Європи у Хартії визна­чили значення місцевого самоврядування в житті суспільства. Сутність його полягає, по-перше, в тому, що захист і зміцнення місцевого самоврядування у різних європейських країнах є значним внеском у побудову Європи, що ґрунтується на принципах демократії і децен­тралізації влади; по-друге, це передбачає іс­нування місцевих органів самоврядування, які наділені уповноваженими для прийняття рішень органами, створеними демократичним шляхом, і мають широку автономію щодо сво­єї компетенції, порядку її здійснення та необ­хідні для цього засоби.

Сферу компетенції місцевого самоврядуван­ня визначено у ст. 4, де стверджено, що:

1)   головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються кон­ституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого са­моврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону;

2)    органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, що не вилучене зі сфери їх­ньої компетенції і вирішення якого не доруче­не жодному іншому органу;

3)    муніципальні функції, як правило, здій­снюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділя­ючи тією чи іншою функцією інший орган, не­обхідно врахувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та еко­номії;

4)    повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватись іншим цен­тральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом;

5)    якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи ре­гіональним органом, органи місцевого самов­рядування, наскільки це можливо, мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов;

6)    у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосу­ються органів місцевого самоврядування, з ос­танніми мають проводитися консультації.

Хартія у своєму змісті узагальнює досвід єв­ропейських держав у сфері управління і кон­статує, що місцевому самоврядуванню нале­жить право та надається реальна можливість органам місцевого самоврядування регламен­тувати значну частину місцевих справ і управ­ляти ними, діючи в межах закону, під свою від­повідальність і в інтересах місцевого населен­ня. Реалізація цього права може здійснюва­тись у формі як представницької демократії (радами або зборами, що складаються з членів, обраних за допомогою вільного, таємного, рів­ноправного, прямого і загального голосування; ради чи збори можуть мати підзвітні їм вико­навчі органи), так і прямої демократії (збора­ми громадян, референдумом тощо) (ст. 3).

Відповідно до ст. 5 змін територіальних кор­донів органів місцевого самоврядування не можна здійснюватис без попереднього з'ясу­вання думки відповідних місцевих громад, можливо, через проведення референдуму, якщо це дозволено законом.

Під час визначення внутрішньої адміністра­тивної структури місцеві органи мають можли­вість сформувати власні внутрішні адміністра­тивні структури з урахуванням місцевих пот­реб і необхідності забезпечувати ефективне уп­равління. У цій же ст. 6 зафіксовано умови служби співробітників органів місцевого са­моврядування, які передбачають добір висо­кокваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності, а також створення належних можливостей для його професійної підготовки, винагороди та просу­вання по службі.

Згідно зі ст. 8 Хартії будь-який адміністра­тивний нагляд над органами місцевого самов­рядування може здійснюватися лише у фор­мах і випадках передбачених конституцією або законами та з метою забезпечення дотри­мання закону й конституційних принципів.

У Хартії ст. 8 визначено положення стосовно фіксованої бази органів місцевого самовряду­вання, згідно з якими вони мають право володі­ти достатніми власними коштами, якими мо­жуть вільно розпоряджатися під час здійснен­ня своїх функцій. Частина коштів повинна над­ходити із коштів місцевих зборів і податків, ставки яких органи місцевого самоврядування мають право встановлювати в межах, визначе­них законом.

Особливо цінним є положення ст. 11, яке свідчить, що органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правово­го захисту для забезпечення вільного здійснен­ня своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в кон­ституції чи національному законодавстві.

Європейська хартія як багатосторонній дого­вір між європейськими країнами — членами Ради Європи щодо загальних принципів орга­нізації місцевого самоврядування охоплює ши­рокий спектр елементів його організації, кожен з яких є необхідною складовою частиною для приєднання до цього документа.

Місцеве самоврядування згодом міцно утвер­дилось у державах західної демократії. Історич­но склалося так, що в європейських країнах, наприклад, Франції, Німеччині, Росії, місцеве самоврядування, його органи, більшою мірою контролювались центром, ніж у Великобрита­нії, проте міста Німеччини мають глибокі тра­диції автономного самоуправління, зокрема це можна простежити на прикладі Берліна. До децентралізації, починаючи від 1969 р., йде також Франція. У США система місцевих органів са­моврядування традиційно пов'язана з принци­пами утворення перших поселень у цій країні. Наприклад, у Новій Англії місцеві органи са­моврядування створюються на рівні міста; на півдні країни — на рівні графства, а в північних і центральних штатах вони існують як на рівні міста, так і графства.

В Австралії спочатку планувалася система місцевих органів влади за аналогією, що фун­кціонує в Англії. Проте розсіяність поселень, а також великі міста — суттєва перешкода впро­вадженню одноманітної багатоступеневої сис­теми місцевих органів влади.

У Великобританії услід за переглядом струк­тури місцевих органів самоврядування, який було завершено у 1994 р., проведено реоргані­зацію адміністративного поділу в Англії, Шот­ландії й Уельсі.

Досвід функціонування органів місцевого са­моврядування свідчить, що до їх компетенції входить два види завдань:

а)  ті, що належать безпосередньо до їх компе­тенції (у добровільному й обов'язковому по­рядку);

б)  такі, що делеговані їм центральною владою і органами державної влади на місцях.

Зусилля органів місцевого самоврядування, як правило, зосереджуються на вирішенні:

•     соціальних проблем на підвідомчій терито­рії, зокрема організація освіти, охорона, здо­ров'я, забезпечення громадської безпеки і пра­вопорядку тощо;

•     питань охорони навколишнього середови­ща;

•     забезпечення комплексного розвитку міс­цевого господарства передусім через систему комунальних служб, що задовольняють потре­би мешканців, а також тих, хто пербуває на те­риторії виробничих та невиробничих підпри­ємств. Йдеться про такі обов'язкові служби, як система водопостачання, електропостачання, санітарно-епідеміологічні служби, комуналь­ний транспорт, реєстрацію актів громадянсько­го стану, похоронні послуги, архіви тощо, а та­кож про об'єкти, що входять у місцеву інфрас­труктуру (музеї, театри, школи тощо).

Місцеве самоврядування в Україні. Основні концептуальні засади створення та функціону­вання системи місцевого самоврядування виз­начено в Конституції України. Ст. 140 зазначає: «Місцеве самоврядування є правом територі­альної громади — жителів села чи добровільно­го об'єднання у сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Кон­ституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самовря­дування в містах Києві та Севастополі визнача­ються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється те­риторіальною громадою в порядку, встановле­ному законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіаль­них громад сіл, селищ та міст, є районні та об­ласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозво­лити за ініціативою жителів створювати бу­динкові, вуличні, квартальні та інші органи са­моорганізації населення і наділяти їх части­ною власної компетенції, фінансів, майна».

Згідно зі ст. 141 Конституції до складу сіль­ської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого вибор­чого права через таємне голосування строком на чотири роки.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права через таємне голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданні.

Голова районної та голова обласної ради оби­раються відповідною радою і очолюють вико­навчий апарат ради.

Система та гарантії місцевого самовряду­вання в Україні, засади організації та діяльнос­ті, правового статусу і відповідальності орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені у Законі України «Про місцеве са­моврядування в Україні» (прийнятий Верхов­ною Радою України 24 квітня 1997 р.).

У ст. 1 цього Закону подано тлумачення ос­новних термів, використаних у його змісті:

1)  територіальна громада — жителі, об'єд­нані постійним проживанням у межах села, се­лища, міста, що є самостійними адміністратив­но-територіальними одиницями, або добро­вільне об'єднання жителів кількох сіл, що ма­ють єдиний адміністративний центр;

2)    адміністративно-територіальна оди­ниця — область, район, місто, район у місті, се­
лищі, село; (Офіційне тлумачення абзацу тре­
тього статті 1 див. у Рішенні Конституційного
Суду № 11-рп/2001 (v011р7-10) від 13.07.2001

3)   місцевий референдум — форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядуван­ня, через пряме голосування;

4)   загальні збори — зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішен­ня питань місцевого значення;

5)   представницький орган місцевого самов­рядування — виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси те­риторіальної громади і приймати від її імені рі­шення;

6)   районні та обласні ради — органи місце­вого самоврядування, що представляють спіль­ні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст;

7)   загальний склад ради — кількісний склад депутатів ради, визначений відповідно до зако­ну;

8)   склад ради — кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визна­но і не припинено в установленому законом по­рядку;

9)   правомочний склад ради — кількість де­путатів, обраних до відповідної ради, повно­важення яких визнано і не припинено в уста­новленому законом порядку, яка становить не менше двох третин від загального складу ради;

10)   виконавчі органи рад — органи, які від­повідно до Конституції України та цього Зако­ну створюються сільськими, селищними, місь­кими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у ме­жах, визначених цим та іншими законами;

11)      органи самоорганізації населення — представницькі органи, що створюються части­ною жителів, які тимчасово або постійно про­живають на відповідній території в межах села, селища, міста;

12)      посадова особа місцевого самовряду­вання — особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові пов­новаження для здійснення організаційно-роз­порядчих та консультативно-дорадчих фун­кцій і отримує заробітну плату із місцевого бюджету;

13)      делеговані повноваження — повнова­ження органів виконавчої влади, надані орга­нам місцевого самоврядування законом, а та­кож повноваження органів місцевого самовря­дування, які передаються відповідним місце­вим державним адміністраціям за рішенням ра­йонних, обласних рад;

14)   право комунальної власності — право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпо­ряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування;

15)     бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) — план утворення і вико­ристання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцево­го самоврядування;

16)     районний бюджет — план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територі­альних громад сіл, селищ, міст районного зна­чення, виконання місцевих програм, здійснен­ня бюджетного вирівнювання;

17)     обласний бюджет — план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територі­альних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання;

18)     поточний бюджет — доходи і видатки місцевого бюджету, які утворюються і вико­ристовуються для покриття поточних видат­ків;

19)     бюджет розвитку — доходи і видатки місцевого бюджету, які утворюються і викорис­товуються для реалізації програм соціально-е­кономічного розвитку, зміцнення матеріально--фінансової бази;

20)     мінімальний бюджет місцевого самов­рядування — розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повнова­жень місцевого самоврядування на рівні міні­мальних соціальних потреб, який гарантується державою;

21)    мінімальний рівень соціальних пот­реб — гарантований державою мінімальний рі­вень соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України;

22)   самооподаткування — форма залучення на добровільній основі за рішенням зборів гро­мадян за місцем проживання коштів населення відповідної території для фінансування разо­вих цільових заходів соціально-побутового ха­рактеру.

Місцеве самоврядування в Україні у Законі розглядається як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність ор­ганів та посадових осіб місцевого самовряду­вання вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України. У ньому проголошується, що місцеве самоврядуван­ня здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територі­альних громад сіл, селищ, міст (ст. 2).

Функціонує місцеве самоврядування на принципах народовладдя; законності; глас­ності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, виз­начених цим та іншими законами; підзвіт­ності та відповідальності перед територі­альними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії міс­цевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 4).

Закон України закріплює систему місцевого самоврядування, до складу якої у відповідно до ст. 5 входять територіальні громади; сільські, селищні, міські ради; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, се­лищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територі­альних громад сіл, селищ, міст; органи самоор­ганізації населення. Крім цього, у містах з ра­йонним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради, відповідно до даного Закону, можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є головою її виконавчого комі­тету.

7 червня 2001 р. прийнято Закон України «Про службу в органах місцевого самовря­дування», який регулює правові, організацій­ні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в орга­нах місцевого самоврядування, визначає за­гальні засади діяльності посадових осіб місце­вого самоврядування, їх правовий статус, по­рядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Згідно із цим Законом служба в органах міс­цевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого са­моврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на міс­цеве самоврядування та певних повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

У Законі закріплено основні принципи, на яких заснована служба в органах місцевого са­моврядування:   служіння   територіальній громаді; поєднання місцевих і державних ін­тересів; верховенство права, демократизм і законність; гуманізм і соціальна справедли­вість; гласність; пріоритет права та свобод людини і громадянина; однакові можливості доступу громадян до служби в органах міс­цевого самоврядування з урахуванням їх ді­лових якостей та професійної підготовки; професіоналізм, компетентність, ініціа­тивність, чесність, відданість справі; під-контрольність, підзвітність, персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків; дотримання прав місцевого самоврядуван­ня; правова соціальна захищеність посадо­вих осіб місцевого самоврядування; захист інтересів відповідної територіальної грома­ди; фінансове та матеріально-технічне за­безпечення служб коштами місцевого бюд­жету; самостійність кадрової політики в територіальній громаді.

Ст. 6 визначає напрями державної політики щодо служби в органах місцевого самовряду­вання, якими є законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування та забезпечення її ефективності; захист прав міс­цевого самоврядування; організація підготовки та перепідготовки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування; правовий та соці­альний захист посадових осіб місцевого самов­рядування; методичне та інформаційне забез­печення служби в органах місцевого самовря­дування.

Демократизація політичної реформи в Украї­ні вимагає реформування інституту місце­вого самоврядування у напрямі підвищення його ефективності, наближення до європей­ських стандартів.

Основна мета реформування — реальне за­безпечення права громадян на участь у виріше­ні питань суспільного життя, в управлінні дер­жавою, подальша демократизація суспільства.

Основні напрями розвитку місцевого самов­рядування визначені у посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внут­рішнє і зовнішнє становище України у 2005 ро­ці». Сутність реформування у цій сфері, зазна­чається у цьому документі, має полягати:

•      у поступовому розширенні прав місцевих громад щодо вирішення питань своєї життєді­яльності;

•      у збільшенні економічної самостійності громад;

•      в оптимізації розподілу повноважень між місцевими органами державної влади й органа­ми місцевого самоврядування.

Основна мета — забезпечення громадян Ук­раїни соціальними та адміністративними пос­лугами необхідної кількості і якості.

Серед ключових проблем, що заважають на­лежному (згідно з визначеними Конституцією і законами України цілями) функціонуванню інституту місцевого самоврядування, слід від­значити такі:

•    фінансово-економічна несамостійність те­риторіальних громад;

•    надмірна концентрація владних повнова­жень у центральних та місцевих органів вико­навчої влади, брак повноважень та ресурсів в органів місцевого самоврядування щодо забез­печення життєдіяльності територіальних гро­мад;

•    недостатня правова врегульованість еко-номіко-фінансових аспектів діяльності гро­мад (невизначеність статусу комунальної власності, недостатня врегульованість між-бюджетних відносин різного рівня тощо);

•    невпорядкованість системи адміністратив­но-територіального устрою, зокрема щодо сфе­ри територіальної відповідальності органів міс­цевого самоврядування;

•    недостатня розвиненість адміністративного судочинства, яке має регулювати правові від­носини у сфері місцевого самоврядування;

•    недостатня взаємодія органів місцевого са­моврядування і структур громадянського сус­пільства, брак контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку громад.

З огляду на необхідність вирішення цих проблем необхідне розширення і оновлення законодавчої бази місцевого самоврядуван­ня. Це стосується чіткого розмежування пов­новажень між місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також фінансово-економічних питань.

Розподіл повноважень між органами вико­навчої влади та органами місцевого самовря­дування, а також між органами місцевого са­моврядування різних рівнів, має здійснюва­тися за принципом субсидіарності. Ті фун­кції і повноваження, які об'єктивно не мо­жуть виконувати громади, передаються на рі­вень районів, далі — на рівень областей, а від них — центральним органам державної вла­ди. Але основою розподілу повноважень має бути добровільне бажання територі­альної громади щодо їх делегування.

Законодавчого врегулювання потребує також проблема стимулювання участі членів грома­ди у діяльності органів місцевого самовряду­вання, а саме: механізми відповідальності орга­нів місцевого самоврядування, сільських, селищних та міських голів перед громадами, що їх обрали, розширення можливостей громад­ських організацій щодо реальної участі у місце­вому самоврядуванні; порядок діяльності бу­динкових, вуличних, квартальних та інших ор­ганів самоорганізації населення, делегування їм органами місцевого самоврядування части­ни власної компетенції фінансів, майна.