Складний шлях перетворення України
на парламентсько-президентську республіку

8 грудня 2004 року Верховна Рада України прийняла пакет законопроектів, серед яких Закон України «Про внесення змін до Конституції України» (відомий як законопроект № 4180) [1].

Президент України Леонід Кучма підписав ухвалений Верховною Радою України Закон України «Про внесення змін до Конституції України».

Цей закон, за умови прийняття Верховною Радою України до 1 вересня 2005 року Закону України про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування, набуває чинності 1 вересня 2005 року (за винятком частини п'ятої статті 76, частини першої статті 77, пункту 6 частини другої та частини шостої статті 81, частин шостої — десятої статті 83, пункту 1 частини другої статті 90, частини першої статті 141 Конституції України в редакції цього закону, що набувають чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році — див. додаток).

Удосконалення системи місцевого самоврядування в умовах українського законодавчого поля означатиме те, що губернаторів призначатиме президент за представленням уряду (нині — особисто президент).

У разі неприйняття Верховною Радою України до 1 вересня 2005 року Закону України про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування, цей Закон набуває чинності 1 січня 2006 року (за винятком частини п'ятої статті 76, частини першої статті 77, пункту 6 частини другої та частини шостої статті 81, частин шостої — десятої статті 83, пункту 1 частини другої статті 90, частини першої статті 141 Конституції України в редакції цього закону, що набувають чинності з дня набуття повноважень Верховної Радою України, обраною у 2006 році), тобто з появою нового складу парламенту після парламентських виборів. Так воно і склалося.

За пакет законів проголосувала переважна більшість депутатів (402 з 442 осіб).

Наслідки реформи означатимуть значне розширення повноважень парламенту. Вони полягають у таких змінах:

1. Депутати отримають право призначати прем'єра, міністра оборони, міністра закордонних справ і голову служби безпеки (всіх — за представленням президента), а також інших членів уряду (за представленням прем'єра). Нині парламент дає згоду лише на призначення прем'єра, а весь Кабінет Міністрів формується указами президента.

2. Термін повноважень парламенту збільшиться до п'яти років.

3. Введено норму складення повноважень Кабінету Міністрів перед новообраною Верховною Радою.

4. Введення норми про необхідність отримання згоди Верховної Ради у разі звільненні з посади Генерального прокурора України.

5. Кабінету Міністрів передаються повноваження призначати керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів.

Зазначено права президента:

• Глава держави є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності, прав і свобод громадян, Верховним Головнокомандувачем Збройних сил України, представником держави на міжнародній арені.

1. Складовою частиною класичної демократичноїформули стримувань і противаг Президенту Українинадається право розпускати парламент у таких ситуаціях:

а)  якщо у Верховній Раді впродовж одного місяця(30 днів) не буде сформовано постійно діючу більшістьвід конституційного складу парламенту;

б) якщо впродовж 30 днів чергової сесії не можутьпочатися пленарні засідання;

в)  якщо впродовж шістдесяти днів після відставкиКабінету Міністрів не сформовано персональнийсклад уряду.

2. За президентом залишається призначення таких членів уряду: міністр закордонних справ, міністр оборони, міністр внутрішніх справ.

3. Президент призначає також керівників Державної податкової адміністрації, Державної митної служби, Служби безпеки України, Державного комітету у справах охорони державного кордону. (Причому президентові кандидатури на призначення подає прем'єр-міністр).

4. Кандидатура прем'єра вноситься президентом запропозицією політичних партій, які сформувалипостійно діючу більшість — після консультацій з їїучасниками.

5.  Вводитиметься заборона застосування президентом права вето на закони про внесення змін доКонституції України.

Унаслідок впровадження політичної реформи в Україні будуть посилені права уряду:

1. Надання Кабінету Міністрів повноважень відносно призначення керівників центральних органів виконавчої влади (поза міністерствами) і вирішення установчих питань відносно центральних органів виконавчої влади.

2. Визначення механізму оприлюднення закону у разі його непідписання президентом.

У парламентських країнах вищі державні рішення і передусім законодавчі фактично визначаються урядом. Тобто у цих країнах функцію законодавчої влади виконує не тільки парламент, а й уряд, інституцій-но відокремлений від парламенту, але функціонально його продовжувач. Все ж уряд виконує також функції виконавчої влади. Однак виконавчу владу здійснює не тільки уряд, а й система органів адміністративної влади. У правовій державі уряд не може втручатися в компетенцію цих установ.

У парламентській державі уряд відповідальний перед парламентом, який може висловити уряду недовіру або відмовити в довірі. Практика свідчить, що недовіра практично завжди призводить до припинення повноважень уряду (до його термінової відставки). Можливий також інший варіант: у відповідь на недовіру прем'єр-міністр має право рекомендувати номінальному главі держави достроково розпустити парламент і призначити нові парламентські вибори. У цьому випадку уряд знімає свої повноваження після обрання нового парламенту.

Міжнародний досвід свідчить, що правовий статус глави держави та його реальна роль у процесі реалізації влади залежать від форми правління і характеру політичного режиму.

Спираючись на світову практику провадження парламентсько-президентської республіки, зазначимо таке. Президент парламентської республіки не має урядової влади і активної участі в управлінні державними справами не бере. Він виконує функції переважно представницького характеру, хоча, залежно від конкретної політичної ситуації, і особливо, якщо він належить до керівної правлячої партії, може мати досить значний вплив на перебіг державних справ. А у випадку виникнення кризових або надзвичайних ситуацій його активність і ступінь впливовості на інші державні органи можуть помітно зростати.

Нерідко конституційно-правова регламентація інституту глави держави побудована так, що дає змогу значно міняти обсяг його владних повноважень унаслідок зміни співвідношення політичних сил у країні і особливо їх розстановки в парламенті або навіть нижній палаті парламенту (один із прикладів подібного варіанта дає Конституція Французької Республіки), яка дозволяє суттєво змінювати можливість участі глав держави у відправленні виконавчої влади залежно від того, збігаються або не збігаються інтереси парламентської і президентської більшості, що формується за результатами виборів депутатів і президента).

У всіх випадках, коли глава держави в парламентській республіці наділений за законом більш-менш значними повноваженнями, їх здійснення на практиці перебуває у веденні уряду. Акти президента реально виходять від уряду. Процедура вимагає скріплення їх підписом прем'єр-міністра або зацікавленого міністра (інститут контрасигнації) [3], що є обов'язковою умовою дійсності документа.

Вибори

Глава держави обирається прямими або непрямими виборами. У парламентських республіках вакансія посади глави держави вимагає, як правило, проведення дострокових виборів. Його обов'язки в період вакансії посади президента виконує або віце-президент (Індія), або глава верхньої палати парламенту (Франція, Італія, ФРН), або глава уряду (Фінляндія, Австрія). У більшості демократичних країн кандидат у президенти висувається політичними партіями. Контроль за правильністю виборів і проголошення їх результатів входить до компетенції або вищих судових органів, або спеціальних органів конституційного догляду.

Важливе політичне значення має термін повноважень глави держави, порядок його переобрання і припинення повноважень. Ус і ці питання, як правило, регулюються у законодавчому порядку. Припинення президентського мандату наступає після виповнення строку повноважень, унаслідок дострокової відставки, осудження в порядку імпічменту, відмови від посади або смерті. Дострокова відставка президента може бути прийнята внаслідок різних причин.

Особливо цікаві питання про відповідальність президента республіки.

У парламентській республіці відповідальність за дії глави держави лягає на уряд. Президент республіки, однак, несе судову відповідальність, мотиви і межі якої встановлює конституція або спеціальний закон. У країнах англосаксонської правової системи особлива процедура притягнення до судової відповідальності глави держави або вищих посадових осіб отримала найменування «імпічмент», і за аналогією цей термін застосовується в інших країнах.

Найбільш поширеною причиною для притягнення до відповідальності є порушення конституції, скоєння тяжких державних злочинів (в Італії президент відповідає за державну зраду і зазіхання на конституцію. У ФРН — за навмисне порушення закону, у Франції — за державну зраду).

Представницькі функції

Глава держави головує на урочистих церемоніях, виступає з офіційними зверненнями до парламенту і посланнями до нації. Такі послання часто містять аналіз внутрішньої і зовнішньої політики держави, формулюють основні цілі урядової діяльності і намічають способи їх досягнення. Виключне значення мають представницькі функції глави держави у сфері зовнішніх відносин. Президент вважається завжди таким, що виступає від імені своєї держави і не потребує спеціального на те уповноваження.

Повноваження глави держави в державному управлінні

У парламентсько-президентських республіках глава держави не може брати участь у призначенні уряду, який не матиме парламентської більшості. Однак у випадку, коли жодна з партій не отримала більшості місць у парламенті або якщо в партії немає загальновизнаного лідера, то роль глави держави у формуванні уряду помітно зростає. Він отримує можливість маневрування і може віддати перевагу одному з кандидатів. Доволі значна роль глави держави у формуванні уряду в країнах, де жодна з партій не має більшості в парламенті.

Повноваження у сфері законодавчої діяльності

У парламентських республіках, крім поодиноких винятків, главі держави належить формальне право відкриття та закриття чергових і позачергових сесій, у низці країн — право дострокового розпуску парламенту або однієї з його палат і призначення позачергових виборів. Останні повноваження активно застосовуються у Великій Британії і Японії. Порівняно рідко такі рішення вносить сам парламент (Швеція). У парламентських республіках повноваження щодо видання нормативних актів здійснюється на практиці урядом, який і несе за них відповідальність.

Зовнішньополітичні повноваження

Обсяг зовнішньополітичних повноважень глави держави визначається діючим законодавством, а рівень і ступінь їх реального здійснення залежать від політичної практики, що склалася, звичаїв і традицій політичного життя. У країнах із парламентською формою правління всі повноваження держави здійснюються урядом та його керівником.

Діюче законодавство, яке коректує практика побудови і функціонування державного механізму, дає змогу виокремити й означити компетенцію глави держави у сфері зовнішніх відносин. Це, по-перше, верховне представництво країни у міжнародних відносинах. Будь-який виступ, заява або акція глави держави, незалежно від наявності спеціальних повноважень, зобов'язує державу.

Із цим також пов'язано і право безпосереднього звернення до глав іноземних держав. Це право може здійснюватися і через письмові звернення, і через особисті зустрічі глав держав. Практика свідчить, що дедалі активнішими стають особисті контакти, візити і зустрічі глав держав, а також міжнародні форуми за їхньою участю. У разі виїзду глави держави за кордон із офіційним візитом, він має право на почесну зустріч і користується особливими повноваженнями та пільгами.

По-друге. Глава держави призначає керівника відомства закордонних справ і дипломатичних представників за кордоном. У більшості країн такі призначення відбуваються за рішенням уряду. Глава держави скріплює своїм підписом вірчі і відкличні грамоти. При ньому акредитуються іноземні дипломатичні представники.

По-третє. Глава держави дає вказівки про підготовку і проведення переговорів, бере участь особисто у найважливіших із них, і підписує міжнародні договори або інші міжнародно-правові акти. Його зобов'язані інформувати про проведення переговорів і підписання актів, що не вимагають ратифікації. Глава держави скріплює своїм підписом ратифікаційні грамоти, проте найбільш важливі міжнародні договори ратифікуються на основі рішення парламенту (або однією з палат) (у Франції — на основі повноважного закону, що приймає президент).

По-четверте. До компетенції глави держави належить оголошення війни й укладення миру. Особлива значимість цього повноваження призвела до того, що в більшості країн воно здійснюється на основі рішення парламенту або уряду (у США право оголошувати війну є компетенцією Конгресу).

Повноваження в судовій галузі

Державно-правова доктрина майже всіх країн світу проголошує незалежність судової влади. Все ж глава держави зберігає значні повноваження, що дають підстави серйозно впливати на діяльність судового механізму. Призначення, переміщення і кар'єра суддівських чинів значно залежать від діяльності різних консультативних органів, якими керує глава держави. Право помилування, яке входить до його компетенції, трактується, як правило, досить широко і включає не тільки пом'якшення покарання, а й звільнення від переслідування.

Надзвичайні повноваження

У багатьох країнах світу глава держави наділений правом введення надзвичайного стану або використанням надзвичайних повноважень. Надзвичайний стан має багато різновидів: осадний стан, воєнний, стан підвищеної небезпеки тощо. Характерною рисою є призупинення дії конституційних гарантій, обмеження повноважень представницьких установ, розширення влади адміністративних або військово-політичних органів, введення у низці випадків превентивного арешту (так, президент Франції у випадку загрози територіальній цілісності і незалежності країни, виконанню міжнародних зобов'язань може вжити всіх необхідних заходів, продиктованих обставинами). Він зобов'язаний проконсультуватися з прем'єр-міністром, Конституційною Радою і головами палат. Парламент не може бути розпущений, але він позбавляється на цей період найважливішого повноваження — можливості висловлювати недовіру уряду. (У США, наприклад, рішення президента про введення надзвичайного стану може супроводжуватися використанням збройних сил усередині країни для придушення виступів).

В умовах демократичних країн застосування надзвичайного стану і повноважень повинно мати тимчасовий характер і використовуватися винятково з метою захисту основних прав і свобод.

Отже, конституційну реформу, про яку досить довго йшлося у владних структурах України, прийнято. Основний її підсумок — обмеження прав президента в процедурі формування уряду. За новим законодавством, глава уряду і весь склад Кабінету Міністрів затверджуватиметься парламентом, а президент вноситиме на розгляд парламенту деякі кандидатури (міністрів оборони, закордонних справ, генерального прокурора і голови Служби безпеки України, а також запропоновану коаліцією депутатських фракцій кандидатуру прем'єр-міністра).

Водночас президент отримує нові повноваження, які значно розширюють його можливості маніпулювати парламентом — через загрозу дострокового розпуску. Конституційна реформа створює такий порядок, який надає можливість новому президенту отримати засоби управління нинішнім складом парламенту, право розпустити його і провести нові вибори.

Проте не слід забувати, що владна структура в Україні ще далека від демократичних засад. Навіть рішення про проведення політичної реформи і насамперед внесення змін до Конституції, поки що є далекими від реалізації. На думку тодішнього голови українського парламенту, президент за 8–12 місяців свого правління може внести серйозні зміни до законодавства (В. Литвин: «Та проголосуйте ви заради Бога — все одно новий президент прийде і ще десять разів усе перемінить»).

Недосконалість закону, який реформуватиме систему повноважень (надання більших повноважень парламенту) в нашому випадку реформування замість збалансованої державної влади може призвести до нераціонального перекосу на користь парламенту.

Позитивно, що з прийнятого проекту зникли неприйнятні норми, а саме: про обрання глави держави парламентом, про річну пролонгацію нинішньої Верховної Ради, про обрання суддів на 10 років (замість безстрокового терміну) тощо.

Негативними моментами у законі є:

•    збільшення на рік (до п'яти років) повноважень Верховної Ради України, що зменшує можливість підконтрольності влади суспільству, поглиблює відірваність депутатів від своїх виборців тощо. У цьому певна недемократичність обговорюваного документа;

•    піддано критиці впровадження імперативного мандата народного депутата України (тобто норми про дострокове припинення повноважень члена парламенту в разі не входження народного депутата України, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї партії або виходу народного депутата України зі складу фракції). Такий захід розглядається як малоефективний, оскільки депутат може й перебувати у складі фракції, але голосувати всупереч політиці партії. Фахівці вважають це питання настільки дрібним, що «засмічувати» ним Конституцію не варто. До того ж самі виборці мають обирати кандидатів, зважаючи на їхні морально-політичні якості;

•    відмінено норму про те, що порядок роботи парламенту встановлюється законом про регламент Верховної Ради. Ця зміна може спричинити спроби маніпулювання регламентом під конкретну ситуацію або конкретний склад парламенту;

•    недоцільним вважається також введення в Конституцію такого суб'єкта політичного процесу, як «коаліції депутатських фракцій» (утворення парламентської більшості — це не самоціль, а інструмент для здійснення політики і сприяння проведенню ініціатив уряду через парламент. Таке нововведення теж засмічує Конституцію);

•    у положенні про дострокове припинення повноважень Верховної Ради однією з причин визначено той випадок, коли «упродовж місяця у Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій і депутатських груп, відповідно до 83 статті цієї Конституції» [2]. Причому стаття 83 не містить формальних ознак того, коли така коаліція вважатиметься сформованою (або підтверджено голосуванням чи підписами депутатів, підписами керівників фракцій…). Такі нечіткі вимоги закладають умови для зловживань із боку «непорядного» глави держави, який може цим скористатися для маніпуляцій і тиску на парламент;

•    не прописаний механізм впливу на парламент у випадку, коли Верховна Рада досить тривалий час унаслідок парламентської кризи не зможе сформувати уряд;

•    певне протиріччя закладено і в систему формування Кабінету Міністрів: деякі члени уряду мають призначатися Верховною Радою за представленням президента (нарівні з прем'єр-міністром), а інші — за представленням прем'єр-міністра. Подібний підхід вносить сумнів у можливість формування уряду, як єдиної команди. Таким чином закон розриває виконавчу владу між главою держави і парламентом, що піддає сумніву стабільність і функціональність виконавчої влади;

•    помилковим можна розглядати і відмову від обмеження кількості віце-прем'єр-міністрів, що дає можливість для необґрунтованого розширення уряду;

•    сумнівним вважається положення і про надання Кабінету Міністрів права утворювати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, оскільки без погодження цього питання з главою держави це може призвести до дублювання і подрібнення державних структур;

•    негативним моментом є й виключення норми про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави прем'єр-міністром України і міністром, відповідальним за виконання акту. Саме ця процедура гарантує главі держави можливість неприйняття помилкових рішень, оберігає державу від несподіваних рішень у площині міжнародної політики тощо;

•    негативно сприймається також положення про повернення прокуратурі функцій загального нагляду (з практики норм радянських часів), оскільки загальний нагляд використовуватиметься з політичною метою;

•    нонсенсом можна вважати введення спеціальної норми про вибори заступників голів комітетів Верховної Ради і різних секретарів парламентом у цілому.

Зазначені недоліки не наближатимуть Україну до європейських стандартів, а можуть стати кроком назад: вони вимагатимуть внесення нових змін до Конституції. Це сприятиме збереженню впливу олігархів на українську політику, руйнуванню системи виконавчої влади, послабленню судової гілки влади.

Література

1. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» (відомий як законопроект № 4180), прийнятий Верховною Радою України 8 грудня 2004 р.

2. Конституція України. — К., 1996.

3. Международное право. — М., 2002. — С. 220, 223.