Регуляторна політика у системі підготовки юристів і управлінців

На нинішньому етапі розвитку економіки правове регулювання економічних відносин полягає не лише в прийнятті нового юридичного припису або пакету документів, законопроектів (за кількістю нормативно-правових, зокрема законодавчих актів, що діють у сфері економіки, ми значно випередили країни з приблизно такою ж кількістю господарських зв'язків), а в ефективному врегулюванні (можливо, і через деврегулювання) цих відносин. Тобто сьогодні важливо не «що», а «як» врегулювати, а першочерговими завданнями в галузі вдосконалення правового регулювання в сфері економіки стає впорядкування (вдосконалення) самого процесу нормотворен-ня, діяльності з розробки відповідних правових актів. Хочеш одержати високоякісний продукт — удосконалюй технологію його виробництва — саме таким шляхом ішло людство в усіх галузях життєдіяльності, зокрема й управлінні (на вдосконаленні процесу прийняття рішень ґрунтується менеджмент), а останнім часом — у нормотворенні.

З'являється новий напрям в політиці держави, нова державна функція — вдосконалення правового регулювання в сфері господарських і відповідних адміністративних відносин, яка отримує назву регуляторної політики. Об'єктом регуляторної політики є, отже, процес нормотворчості, а предметом — відповідні відносини, що виникають у зв'язку з упорядкуванням правового регулювання в сфері господарювання.

По суті регуляторна політика — це управління процесом нормотво-рення, а її метою є забезпечення якості правових (регуляторних) актів за допомогою визначення необхідної (нормативної) технології розробки цих актів та «примушення» суб'єктів нормотворчості (регуляторних органів) дотримуватись цієї технології.

Такі предмет, мета і зміст у зазначеному напрямі в державній політиці виникли не так давно. Перші правові акти, спрямовані вже не на врегулювання конкретних господарських правовідносин, а на підвищення його якості через упорядкування, вдосконалення самого процесу нормотворення, з'являються в нашій країні у 1997–1998 роках. Саме в цей період необхідність економічних реформ із розряду декларативних перейшла до розряду нагальних [1; 2; 3; 4]. Зокрема, закладення необхідних методичних засад цього вдосконалення здійснено на рівні відповідних Указів Президента України. Це Указ «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності» від 3 лютого 1998 року № 79/98, який визначив принципи та процедури дерегулювання підприємницької діяльності і Указ «Про запровадження єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва» від 22 січня 2000 року № 89/2000 (містить поняття та предмет регуляторної політики). На виконання вимог цих Указів Кабінетом Міністрів України було прийнято дві Постанови: «Про затвердження методичних рекомендацій щодо підготовки обґрунтування проектів регуляторних актів» (від 6 травня 2000 року № 767) та «Про затвердження положення про порядок підготовки проектів регуляторних актів» (від 31 липня 2000 року № 1182). Логічним продовженням удосконалення правового регулювання господарських правовідносин через упорядкування процесу нормотворення, створенням законодавчої бази у цьому напрямі, стало прийняття Верховною Радою України Закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV.

«Державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності, — як зазначено у згаданому законі, — це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України».

Зауважимо, функція вдосконалення правового регулювання, вперше введена Законом від 11 вересня 2003 року, є нетрадиційною для практики державного управління, адже будь-яке вдосконалення (розвиток) того чи іншого об'єкта є функцією науки. Практика звично займається лише двома іншими аспектами життєдіяльності тієї чи іншої системи — її побудовою і функціональним забезпеченням. Крім того, у процес удосконалення господарських, адміністративних відносин, розробки відповідних актів, згідно із Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року, не тільки закладено розуміння того, що засобом удосконалення регуляторних актів є процес, технологія їх розробки, а й, по суті, системну методологію, яка теж більше стосується науки. Згідно із цією методологією, розробленою у межах загальної теорії систем всесвітньо відомим філософом О. І. Уйомовим, на першому етапі побудови системи визначаються її системоутворюючі (бажані) властивості (формулюються вимоги до системи), а на другому — засоби забезпечення цих властивостей (вимог). Відповідно до цього (усвідомлено чи неусвідомлено), автори Закону України від 11 вересня 2003 року визначили вимоги, яким мають відповідати правові акти і їх система, а також засоби досягнення цих вимог (етапи процесу нор-мотворення). Зазначені вимоги ідентифікують як принципи державної регуляторної політики (доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки). Якщо інтерпретувати зазначені принципи як системоутворюючі (бажані) властивості правових актів, то засобами забезпечення цих властивостей є зазначені в законі етапи здійснення регуляторної політики: планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; установлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення моніторингу результативності регуляторних актів; підготовка аналізу регуляторного впливу; оприлюднення проектів регуляторних актів із метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також організації відкритих обговорень за участю представників громадськості питань, пов'язаних із регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд цих актів; їх систематизація; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта доступно та однозначно для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Після прийняття Закону України від 11 вересня 2003 року держава управляє процесом регуляторної діяльності. Вона визначає нормативну модель регуляторної діяльності. Ця модель — сукупність затверджених у встановленому порядку нормативно-правових актів та інструктивно-методичних матеріалів, які визначають технологію розробки регуляторних актів. Держава доручає регуляторним органам відповідні обов'язки щодо здійснення цієї технології (регуляторної діяльності). Вона створює систему контролю за додержанням цими органами вищезазначеної нормативної моделі. Ця система, в свою чергу, включає інституціональні засоби контролю (це органи Міністерства юстиції України та спеціально уповноважений орган і його територіальні структури) і технологічні засоби — сукупність нормативних положень, які визначають порядок здійснення контролю і прийняття відповідного рішення (показник наявності процесу управління). Так, згідно зі ст. 25 «Особливості прийняття регуляторних актів органами виконавчої влади, їх посадовими особами» Закону України від 11 вересня 2003 року, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження зі спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом; щодо проекту регуляторного акта спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні; урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією не прийнято рішення стосовно поданої розробником проекту регуляторного акта скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом; розробником проекту регуляторного акта не виконано рішення урядового комітету або апеляційної регуляторної комісії стосовно скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом.

За результатами перевірки виконання (невиконання) вказаних етапів нормотворення за згаданою технологією передбачено прийняття рішення. Так, у разі виявлення будь-якої з цих обставин спеціально уповноважений орган, його територіальний орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо такий акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції — також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.

Якщо під час перевірки на підставі повідомлення спеціально уповноваженого органу або його територіального органу органом юстиції буде виявлена будь-яка з вищезазначених обставин, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше десяти робочих днів від дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію даного регуляторного акта.

Виконання заходів для відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих Кабінетом Міністрів України, забезпечує ст. 26 «Особливості відстеження результативності та перегляду регуляторних актів, прийнятих органами виконавчої влади» зазначеного закону, а здійснюють їх центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, які були основними авторами проектів цих регуляторних актів або до компетенції яких належать питання, що регулюють такі документи.

У Законі України від 11 вересня 2003 року регламентовано порядок прийняття рішень щодо управління нормот-ворчою діяльністю. Так, ст. 27 «Прийняття спеціально уповноваженим органом рішень про необхідність усунення порушень принципів державної регуляторної політики» передбачено, що спеціально уповноважений орган має право здійснювати експертизу регуляторних актів центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади на відповідність цих актів вимогам згаданого закону. У разі виявлення в регуляторних актах або в діях органів, які приймають ці акти, порушень вимог цього закону до регуляторних актів, спеціально уповноважений орган приймає рішення про необхідність усунення виявлених порушень принципів державної регуляторної політики органом, який прийняв цей акт.

Для проведення експертизи регуляторних актів спеціально уповноваженим органом існують такі підстави: відповідне звернення фізичних та/або юридичних осіб, їх об'єднань, а також консультативно-дорадчих органів, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання; аналіз спеціально уповноваженим органом звітів про відстеження результативності регуляторних актів. Отже, Закон України від 11 вересня 2003 року передбачає, у межах механізму управління нор-мотворенням і правозастосуванням, зворотний зв'язок між результатами впровадження правових актів на практиці (по суті їх ефективністю) та передачу відповідних сигналів їх розробникам, органу, який прийняв відповідний акт щодо необхідності усунення виявлених порушень принципів державної регуляторної політики. Виконання органами виконавчої влади рішень спеціально уповноваженого органу передбачає підготовку проекту акта про внесення змін до регуляторного акта, щодо якого було прийнято рішення, або про визнання цього регуляторного акта таким, що втратив чинність.

У разі невиконання рішення спеціально уповноваженого органу про необхідність усунення порушень принципів державної регуляторної політики або неоскарження цього рішення органом виконавчої влади впродовж встановленого в цьому законі строку, дія регуляторного акта або окремих його положень, щодо яких було прийнято відповідне рішення, зупиняється наступного дня від дня закінчення строку для виконання такого рішення.

Спеціально уповноважений орган публікує в газеті «Урядовий кур'єр» повідомлення про зупинення дії регуляторного акта або окремих його положень не пізніше, ніж після десяти робочих днів від дня зупинення дії цього акта або окремих його положень.

Якщо рішення про необхідність усунення порушень принципів державної регуляторної політики прийнято щодо регуляторного акта, зареєстрованого в органі юстиції, спеціально уповноважений орган не пізніше, ніж після трьох робочих днів від дня зупинення дії регуляторного акта або окремих його положень, за умови неподання органом виконавчої влади скарги щодо рішення спеціально уповноваженого органу до урядового комітету, визначеного Кабінетом Міністрів України, надсилає повідомлення про зупинення дії до органу юстиції, який зареєстрував відповідний регуляторний акт.

Орган юстиції не пізніше, ніж після п'яти робочих днів від дня одержання повідомлення спеціально уповноваженого органу скасовує прийняте ним рішення про державну реєстрацію регуляторного акта, дію якого або окремих його положень було зупинено, і повідомляє про це спеціально уповноважений орган та орган виконавчої влади, що прийняв цей регуляторний акт.

Зазначені функції, виконувані державою щодо регуляторної діяльності, утворюють самостійний напрям державної політики — регуляторну політику. Після прийняття Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» цей напрям (функцію) можна вважати законодавчо виокремленою. Таким чином, регуляторна політика — це законодавчо виокремлена функція держави із управління регуляторною діяльністю*.

Отже, на законодавчому рівні закріплено вимоги до відповідних правових актів, а ще фактично визнано: якість державного управління, правових актів залежить від якості ПРОЦЕСУ їх вироблення. До того ж цей процес включає і правотворення, і правозастосування.

Водночас, на жаль, потенційні можливості надпотужного Закону України від 11 вересня 2003 року в сфері побудови бажаної системи використовуються на практиці не повною мірою. Про це свідчить і поява відповідних владних приписів, що передбачають проведення ревізії системи правових актів, яка склалася на практиці. Як відомо, для впорядкування регуляторного поля держави Президент України прийняв Указ «Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики» 1 червня 2005 року № 901, яким було передбачено проведення прискореного перегляду органами виконавчої влади діючих регуляторних актів із застосуванням принципу «гільйотини». «Різати» (змінювати або скасовувати) мали б ті акти, що не відповідають принципам регуляторної політики. У цьому ж документі поставлено завдання «опрацювати питання щодо започаткування проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних актів».