Пошук прийнятних моделей взаємовідносин суверенної держави і міжнародних організацій

Найскладнішою пробле­мою у взаємодії держав і мі­журядових організацій є співвідношення державного суверенітету [9] й елементів наднаціональності в компе­тенції міжнародних структур. Принцип суверенітету тоб­то непідлеглість держави ін­шій вищій владі, традиційно розглядався як основополож­ний у міжнародних відноси­нах. У ХХ ст. саме цей прин­цип визначав відносини між державами Європи і поши­рився на весь світ, а сформована на його основі міждержавна система відносин стала універсаль­ною. Паралельно розвивалася і система міжна­родних організацій, участь в яких може передба­чати певні поступки в елементах державного су­веренітету.

Питання суверенітету цікавили практично всіх дослідників, які займалися правовими нор­мами формування держави, а також історією становлення і розвитку державної влади. Про особливості державного суверенітету згадували такі провідні аналітики, як Р. Арон, Ж. Боден, Т. Гоббс, Ж. Руссо, Х. Булл, К. Маркс та багато інших. Із сучасних представників західної шко­ли всесвітньовідомі С. Хантінгтон, Ф. Фукуяма, американський літературознавець М. Хардт, політичний філософ А. Негрі, професор Гарвар­дського університету С. Хоффман тощо; з ро­сійських філософів і політиків — М. Бердяєв, . М. Бакунін, В. Ленін; із сучасних політологів — Г.Манов, К. Гаджієв, Б. Кистяковський, О. Дугін, О. Кузнєцова, М. Кавешніков та ін. Поглиб­лено проаналізовано європейське право в пра­цях російського правознавця Б. Топорніна, історика-міжнародника Ю. Колосова. Серед предс­тавників української наукової школи правозна­вства і політології привертають увагу дослід­ження правових засад держави і міжнародних структур В. Василенка, В. Бруза, Ю. Мацейка, а також В. Муравйова, В. Копійки і Т. Шинка­ренко та ін.

Як реалізовуватиметься принцип суверенітету у ХХІ ст., чи зазнає він якихось змін і перетво­рень? Водночас хвилює: наскільки елементи наднаціональності міжнародних структур суміс­ні з такою ознакою держави, як суверенітет?

Зазначені питання є предметом розгляду у зап­ропонованій статті.

За прийнятним визначенням, суверенітет дер­жави має два основні аспекти: здатність держави самостійно представляти свою владу на території, окресленій державним кордоном або позна­ченій іншими ознаками належності до державної території, яку держава контролює, та спромож­ність самостійно приймати рішення в міжнарод­них відносинах.

Тобто визначення поняття «суверенітет» мож­на було б трактувати, як здатність держави чи­нити ті або інші дії без формальної підпорядко­ваності іншій державі. Отже, у нинішніх умовах світового розвитку суверенітет держави — її не­від'ємний атрибут і ознака факту державності. Поза сумнівом, основним елементом міжнарод­них відносин були і є суверенні держави, які здійснюють на своїй території всю повноту законодавчої, судової та виконавчої влади, а також контролюють свою територію.

Згадана проблема стала стрижневою у визна­ченні подальшого розвитку держав різних ареа­лів Земної кулі, зокрема і Європейського конти­ненту. Захисники суверенітету вбачають у ньому європейські корені, стверджуючи, що це європей­ське поняття відіграло роль своєрідного каменя європоцентризму. Цікавість до феномену сувере­нітету особливо зростала у періоди посилення внутрішніх і зовнішніх загроз. Питання європей­ської єдності хвилювали політиків саме під час протистояння держав, посилення загрози зни­щення паростків демократії. У період Другої сві­тової війни під час панування нацизму серед на­селення європейських країн неухильно зростала кількість прихильників ідеї пожертвувати дер­жавним суверенітетом заради європейської феде­рації як гаранта миру та безпеки [11]. Після війни країни Європи впритул наблизилися до вироб­лення інтеграційних концепцій, вважаючи інтег­рацію найефективнішим чинником федеративно­го об'єднання. Прихильники іншого шляху роз­витку Європи — конфедерації — надавали перевагу нижчому рівню локалізації міжнародної правосуб'єктності. Основним гарантом цілісності державного суверенітету в такому випадку мало б стати право вето, яке дало б змогу заблокувати рішення центральних органів, якщо таке рішення не відповідає національним інтересам суб'єктів конфедерації.

Повертаючись до федерального устрою, зазна­чимо, що суверенітет у такій державі не можна поділити між федерацією та її суб'єктами. Феде­рація — це одна держава, а не союз держав, які «віддають» частину свого суверенітету на ко­ристь федеральної влади. У федеративній держа­ві суверенітет має федерація, а не її суб'єкти. За таким принципом будується і Європейський Со­юз, який значно обмежує суверенітет об'єднаних країн.

Практичне застосування положень функціона­лізму в практиці міжнародної інтеграції виявило його вади. Поява громіздких і багаточисельних бюрократичних організацій спричинила нові проблеми координації. На практиці функціо­нальна співпраця не призводить автоматично до «відмирання суверенітету», навпаки, передання у «загальний котел» частини політичної та воєн­ної компетенції створює нові проблеми. Отже, така співпраця вимагає заходів політичного ха­рактеру.

Відомий теоретик інтеграційного напряму С. Хоффман наполягає на необхідності збере­ження державного суверенітету. Водночас він надає цьому поняттю гнучкішого характеру і не заперечує можливості його еволюції відповідно до змін державних інтересів та зовнішніх чинників. Згідно з його поглядами регіональна інтег­рація стала нічим іншим, як серією поміркова­них пристосувань до глобального тиску [10].

Принцип суверенної рівності держав закріпле­но в статуті ООН (п. 1 ст. 2), де зазначено, що Організація Об'єднаних Націй «заснована на принципі суверенної рівності всіх її членів» [8]. Дії міжнародного права традиційно припиняли­ся на кордонах суверенної держави, у межах якої все підпорядковувалося її юрисдикції. Із вищого принципу суверенітету випливає і принцип не­втручання як зобов'язання інших суб'єктів не втручатися у внутрішні справи держави без зго­ди останньої. Повага до суверенітету і невтру­чання залишаються центральними принципами міжнародного життя, що сприяє мирному співіс­нуванню різних держав світу.

Зрозуміло, що абсолютного суверенітету не іс­нувало. Держави, укладаючи договори або ство­рюючи відповідні закони, могли відмовитися від частини свого суверенітету навіть на двосторон­ньому рівні. Нині підтвердженням цього можуть бути принцип екстериторіальності дипломатич­них представництв іноземних держав; зо­бов'язання низки держав виконувати рішення Європейського Суду з прав людини за скаргами власних громадян; глобальні радіо, телебачення та Інтернет, які втручаються практично без доз­волу в державні справи, що є ознакою зростаючої загальної глобалізації.

Принцип суверенної рівності покладено в ос­нову статуту Організації Об'єднаних Націй, створення якої знаменувало перехід світового співтовариства до обмеження можливостей застосувати силу проти держав. Згідно зі ста­тутом ООН, кожна держава має право захища­ти свій територіальний суверенітет і жодна з інших держав не може його порушувати. Але, з іншого боку, в статуті ООН зафіксовано, що за рішенням Ради Безпеки на такий суверенітет можна не зважати, якщо позиція держави ква­ліфікується як така, що порушує міжнародний мир та завдає шкоди іншим державам (здій­снює агресію проти іншої). У такому разі по­дібні санкції є виправданими. Були випадки, коли санкції (зокрема збройне втручання) зас­тосовувалися без юридичних обґрунтувань. Наприклад, операція США в Іраку, де втручан­ня реалізували без формальних підстав, якими мали б бути експертні висновки комісії Х. Блікса, що діяла під егідою ООН і займалася пошуком заборонених видів зброї. Суверенітет об­межувався без санкціонування ООН у 1978 р. вторгненням В'єтнаму в Кампучію, 1979 р. — Танзанії в Уганду, 1999 р. — НАТО в Косово то­що.

До зазначеного додамо, що держави, які підпи­сали документи ООН про дотримання прав лю­дини, зобов'язалися тим самим забезпечувати їх. Але яким чином це реалізувати, якщо- -держава реально не дотримує прав людини, або права по­рушуються внаслідок військових конфліктів?

Проблемні питання, пов'язані з недотриман­ням прав людини, їхнім грубим попранням у низці країн (Руанда, Судан, Демократична Рес­публіка Конго, Чад тощо), змушують замислити­ся над тим, чи може держава вважатися суверен­ною, коли її уряд не тільки не виконує свої фун­кції із захисту своїх громадян, а й нездатний до цього. У такому випадку постає гуманітарне пра­во — право втручання заради захисту людини-громадянина. Тобто виникає ідея втручання ін­ших сторін усупереч волі самої держави.

Виокремлюються два засоби обмеження суве­ренітету: добровільний і примусовий. Добро­вільне обмеження суверенітету відбувається то­ді, коли кілька держав створюють нову політич­ну спільноту або об'єднуються в союз, відмовля­ючись від деяких прав на користь наднаціональ­них органів влади. Найдалі просунулися в цьому країни Європи, утворивши систему взаємного втручання у внутрішні справи одна одної. Євро-союз відмовився від розмежування сфер внут­рішньої та зовнішньої політики, відносини між його членами опираються на добровільний обме­жений суверенітет і допущено втручання ззовні у випадку порушення домовленостей.

Примусове обмеження суверенітету відбува­ється у тих випадках, коли держава, застосовую­чи силу втручається у справи іншої з метою вре­гулювання її внутрішніх конфліктів. Втручання відбувається без згоди держави і без санкції між­народного співтовариства. Примусове обмежен­ня суверенітету має тимчасовий характер і три­ває доти, доки внутрішні конфлікти не будуть врегульовані або іноземні війська не залишать територію держави внаслідок інших причин. От­же, у застосуванні принципів примусового обме­ження суверенітету можна помітити елементи наднаціональності, які також присутні у механіз­мі діяльності деяких спеціалізованих установ ООН. Так функціонує ООН, ЕКOСОС (Соці­альна і економічна рада Об'єднаних Націй), що отримала мандат на координацію міждержавної діяльності у відповідних сферах.

Застосування сили є проблематичними у між­народній політиці. Дедалі більше прихильників, які вимагають перегляду положень ст. 2 Статуту ООН [6], яка не допускає втручання у внутрішні справи держави, за винятком тих випадків, коли події всередині держави загрожують міжнародному миру і безпеці. Під цей принцип провідні держави світу поч'али' «підтягувати» регіональні кризи, де існували їхні прямі стратегічні інтере­си. Поступово поширюється трактування загроз, спостерігається перегляд критеріїв втручання. Зростає значимість положення про гуманітарне право на: втручання у внутрішні справи іншої держави в разі порушення нею прав своїх грома­дян, безсилля влади, ведення громадянської вій­ни, здійснення геноциду тощо. Право втручання застосовувалось під час чехословацьких подій («доктрина Брежнєва»), афганської війни (докт­рини Брежнєва і Рейгана), ліванської та іраксь­кої операцій США тощо.

Хоча принцип суверенності закладено у систе­му міжнародної безпеки, його зміст і нині не можна назвати прозорим. Розмитість поняття дає змогу окремим державам зловживати насам­перед у сфері прав громадян. Суверенітет у та­ких ситуаціях використовують у ролі правового прикриття, яке захищає державу від втручання в її справи з причин гуманітарного характеру.

Міжнародна практика свідчить, що більшість держав, чий суверенітет був де-факто обмеже­ний під час миротворчих або гуманітарних опе­рацій ООН (Сомалі, Афганістан тощо), на мо­мент вторгнення були державами, які прийнято вважати недієздатними або такими, що розпада­ються (failed states). Вони перебували у стані або на порозі громадянської війни, причини якої — в релігійному (Судан і Ліван), міжетнічному (Конго, Руанда, Бурунді і Уганда) або політич­ному (більшість держав) протистоянні складо­вих суспільства. Насилля в цих державах досяг-ло перманентного характеру: масштаб людських втрат сягнув у Лівані 140 тис. осіб, у Руанді — по­над мільйон, що змусило міжнародне співтова­риство втрутитися в їхні внутрішні справи. Кор­дони таких держав є відкритими, оскільки цент­ральна влада не в змозі їх контролювати, напру­ження передається сусіднім країнам. Так, афган­ська криза й досі загрожує Узбекистану і Таджи­кистану, вона стала підґрунтям для екстремістсь­кого угруповання «Аль-Каїди», а напруження, що поширилося на ядерні держави (Пакистан), посилило небезпеку в регіоні.

Які існують міжнародні засоби для подолання імунітету держави, яка тероризує своїх громадян? Питання застосування сили проти держави нале­жить до компетенції тільки Ради Безпеки ООН, але прихильники гуманітарних інтервенцій стверджують, якщо гуманітарна інтервенція не порушує територіальної цілісності і не веде до втрати полі-тичної незалежності, вона не суперечить прийня­тим нормам (гл. 1, ст. 2 Статуту ООН) [8].

Ще один аргумент щодо застосування приму­сового обмеження суверенітету полягає в тому, що несанкціоновані ООН гуманітарні інтервен­ції допустимі у тих випадках, коли Рада Безпеки не має можливості реалізувати мету захисту лю­дини. Водночас Рада Безпеки у змозі визначати існування загрози миру акт агресії тощо. Саме це право (глава 7, ст. 39 Статуту ООН) стало осно­вою для початку інтервенції в Руанді та Гаїті. Більшість таких інтервенцій реалізували США, оскільки американські претензії до ООН поляга­ють у неефективності її діяльності в миротворчій і гуманітарній сферах. Досліджуючи політику Сполучених Штатів, можна помітити, що будь-яка інтервенція завжди зумовлена практичною, а не альтруїстичною зацікавленістю Америки. У разі невиконання поставленої мети, завдання пе­рекладається на ООН, як це спостерігалося на прикладі втручання американських військ у Лі­берію [5].

Не відпрацьовано також механізм застосуван­ня рішень Ради Безпеки з політичних мотивів. Рішення Міжнародного суду ООН впроваджу­ється лише через добровільне підпорядкування, скоординовані міжнародні санкції, а також посе­редництво третіх держав. Резолюції Ради Безпе­ки впроваджувалися за допомогою національних цивільних або кримінальних заходів покарання за порушення економічних санкцій, а коли необ­хідно було застосовувати силу то через коаліції зацікавлених держав-членів, які використовува­ли національні збройні сили у випадках отри­мання дозволу з боку Ради Безпеки ООН або регіональних міжнародних організацій [1].

Із метою вироблення відповідного механізму втручання заради захисту держав від розпаду, провідні експерти пропонують створити своєрід­не поле світової врівноваженості. Але проблема полягає в тому що у міжнародного співтоварист­ва немає гідної альтернативи і виробленого ефек­тивного, комплексного механізму «рятування» держав, які можуть втратити свою цілісність.

Своєрідний вихід із конфліктних ситуацій вба­чають в обмеженні суверенітету. З цією метою пропонується розробка і впровадження системи, яка містила б, по-перше, закріплення принципу дотримання не тільки прав, а й обов'язків дер­жав, невиконання яких загрожуватиме відповідними санкціями. До таких обов'язків належить і дотримання положень гуманітарного права. По-друге, розглядається можливість запровадження практичних дій щодо обмеження суверенітету і стратегій довгострокової участі у недієздатних державах (майже до військової інтервенції). Та­кий захід пропонується реалізувати через залучення до контролю над кризовою державою кра­їни стабільної (наприклад, 1976 р. Сирія контро­лювала наведення порядку в Лівані, отримавши на це своєрідний мандат від регіональних органі­зацій Близького Сходу). Роль так званих опіку­нів можуть брати на себе й «блакитні шоломи» ООН, як це спостерігалося у Сьєрра-Леоне 2000 р. (миротворці Великої Британії) або в Демокра­тичній Республіці Конго 2003 р. (французькі ми­ротворці). Третій етап полягає у розробці захо­дів, які об'єднають існуючі механізми втручання в єдину систему обмеження суверенітету, тобто вироблення нормативно-правового визначення подібних випадків і вироблення санкцій, що зап­роваджуватимуть гуманітарне право.

Слід додати і необхідність визначення шкали гуманітарних порушень і запровадження систе­ми гуманітарних санкцій щодо держав-вину-ватців, можливо, на зразок існуючої в ЄС. По­дібний випадок спостерігався на початку 2000 р. в Австрії, коли з'явилася загроза утворення ко­аліційного уряду з домінуванням у ньому пра­ворадикальної Австрійської партії свободи (тоді ЄС оголосив про запровадження проти Австрії санкцій і усунув австрійських предс­тавників від участі в роботі управлінських ор­ганів Євросоюзу).

Отже, участь держави у міжнародній політиці через укладення договорів і угод не є обмежен­ням суверенітету, оскільки суверенітет обмеже­ний апріорі. Він є можливим лише у межах кор­донів держави. Обмеження суверенітету відбува­ється тоді, коли держава втрачає частину або всю сукупність прав, які випливають з її сувереніте­ту. Особливо чітко елементи такого механізму прописані в документах відомих провідних орга­нізацій: Європейському Союзі, НАТО, деяких структурах СНД (наприклад, ОДКБ) тощо.

Про реальний та ірреальний суверенітет є й ін­ша думка. Більшість дослідників [4; 5; 6] будь-який інтеграційний процес також розглядають як вихід за межі координації зовнішніх політик окре­мих держав і поступового передання сувереніте­ту новим комунітарним структурам. Проблема суверенітету держави у цьому контексті постає у вигляді зіставлення компетенцій держави і між­народної організації з приводу передання частини компетенції держави міжнародній організації або спільної реалізації окреслених функцій.

Зазначимо, що з юридичного погляду суверені­тет є компетенцією держави і трактується як єд­ність території, населення, влади, незалежності, етносу, монетарної системи тощо. Нині суверені­тет держави в усіх його проявах існує лише як відносний, обмежений внутрішнім і міжнарод­ним правом. Виникає запитання: де та межа, за якою обмеження суверенітету призведе до при­пинення існування держави як суб'єкта міжна­родного права? Сучасний розвиток політичної думки поки не дає відповіді на поставлене запи-тання.