Раціональне використання земель: поняття та зміст

Раціональне використання землі — обов'язкова екологічна вимога при використанні цього при­родного ресурсу, адже базовий законодавчий акт (Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища») у сфері екології прямо зазначає, що використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та ор­ганізаціями здійснюється з додержанням раціо­нального та економного використання природних ресурсів на основі широкого застосування новіт­ніх технологій [6, с. 546].

Вимога раціональності використання землі ві­дображена і в Земельному кодексі України [7], стаття 5 якого визначає забезпечення раціональ­ного використання та охорони земель принципом земельного законодавства.

Ані Закон України «Про охорону навколишньо­го природного середовища», ані Земельний ко­декс України не дають визначення раціонального використання землі, що, на нашу думку, є негатив­ним, адже «раціональне використання землі є од­нією із елементів правосуб'єктності осіб тому, що обов'язок щодо їх раціонального використання входить до змісту права власності і права земле­користування, в тому числі оренди земель [3]». Саме це і вимагає закріплення у вищезгаданих нормативно-правових актах земельного законо­давства поняття раціонального використання землі, що полегшить його однакове розуміння та правильне виконання на практиці.

Безперечний інтерес становить ДСТ 26640-85 «Землі. Терміни та визначення», який визначає раціональне використання земель як забезпечен­ня всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту при здійсненні ме­ти землекористування з урахуванням охорони зе­мель та оптимальної взаємодії з природними фак­торами.

Привертають до себе увагу такі положення стандарту. По-перше, у ньому йдеться про забез­печення всіма землекористувачами в процесі ви­робництва максимального ефекту. Отже, це озна­чає, що раціональність використання землі пов'язується із виробництвом, що є неправиль­ним, адже земля використовується не лише як за­сіб виробництва, а є і «…операційною базою для системи розселення, розміщення галузей народ­ного господарства та шляхів сполучення, і є не­від'ємною умовою, місцем, засобом і джерелом іс­нування живих організмів, життедіяльності лю­дини, забезпечення її духовних і матеріальних потреб» [4, с. 9], тому ігнорування цього положен­ня зовсім не означає, що в інших перерахованих випадках не потрібне раціональне використання. Як відомо, це зовсім не так!

По-друге, очевидно, що під досягненням макси­мального ефекту у здійсненні мети землекористу­вання мається на увазі лише економічний ефект, що є неправомірним, адже у землекористувачів виникають і інші цілі, наприклад, оздоровчі, рек­реаційні, естетичні тощо, які не взяті у визначенні до уваги.

До того ж треба наголосити, що термін «макси­мальний ефект» в юридичному аспекті не визна­чений, а є оціночною категорією, розуміння якого залежить від його коментатора, його знань, досві­ду та навичок. Визначити максимальність у кож­ному конкретному випадку землекористування неможливо через відсутність легалізованих тлу­мачень із цього приводу.

Тому, на нашу думку, необхідно розробити нове визначення раціонального використання земель або внести зміни в існуюче, адже воно не відпові­дає реаліям сьогодення.

Крім недосконалого визначення раціонального використання земель у актах земельного спряму­вання міститься низка неузгоджень, а саме: чин­ний Земельний кодекс України [7] в статтях 91, 96 та Закон України «Про оренду землі» [5] в статті 22 серед обов'язків власників земельних ділянок, землекористувачів та орендарів не закріпили обов'язковість їх раціонального використання, вказавши лише на обов'язковість їх цільового ви­користання, що, на нашу думку, є негативним, ад­же поняття раціонального використання землі значно ширше, ніж цільове їх використання. Не будемо детально зупинятися на цьому, але зазна­чимо, що, наприклад, Закон України «Про охоро­ну навколишнього природного середовища» у статті 12, на відміну від вищезгаданих норматив­но-правових актів, одним із обов'язків громадян визначає саме раціональне, а не цільове викорис­тання природних ресурсів, що є правомірним. Та­ке ж положення слід внести у чинний Земельний кодекс України.

Відсутність чіткого та досконалого визначення раціонального використання землі в екологічно­му та земельному законодавстві потребує аналізу наукових розробок з цього важливого питання.

Поняття раціонального використання земель розроблено ще в радянський період і згодом, як багато інших інститутів земельного права (нап­риклад, право постійного користування земель­ною ділянкою, право державної власності на зем­лю тощо), набуло іншого змісту, зберігши фоне­тичне звучання.

Необхідно дослідити зміст, який вкладають у цей термін різні автори, простежити динаміку, яка відбувалася з ним унаслідок історичних змін, сус­пільних відносин, розвитку і становлення земель­ного права України.

Радянські вчені традиційно пов'язували раціо­нальне використання земель з економічною фун­кцією землі. Це не означає, що екологічні вимоги і вимоги охорони земель залишалися без уваги, мало того, підкреслювалася нерозривна єдність використання і охорони земель, але, як випливає з контексту наукових праць того часу, це було дру­горядним порівняно з господарським викорис­танням.

Так, наприклад, авторитетний у науці радян­ського земельного права дослідник наголошує, що головним у вирішенні проблеми правильного і найраціональнішого використання сільськогос­подарських земель є підвищення її родючості і якості, корисних якостей, що необхідно для задо­волення матеріальних і духовних потреб людини і суспільства [2].

В. Л. Мунтян у своїй науковій праці прямо заз­начає, що раціональне використання природних багатств — категорія насамперед економічна [8, с. 75–76].

Отже, автори визначали раціональне викорис­тання землі як встановлення такого правового ре­жиму окремих категорій земель, який, по-перше, відповідав би їх основному господарському приз­наченню, і, по-друге, забезпечував належне вико­ристання цих земель [1, с. 13].

Постає питання про те, а що ж вважати належ­ним використанням земель. Можна припустити, що це дотримання вимог охорони земель, але так само можна припустити, що це цільове викорис­тання за призначенням.

На нашу думку, від вживання цього терміна слід відмовитись через його неоднозначність і повну неможливість чітко встановити, який зміст у ньо­го вкладається.

У праці Г. А. Аксененка ми кілька разів натрапля­ємо на поєднання «науково обґрунтоване і раціо­нальне використання земель». Це свідчить про те, що хоча автор і пов'язує поняття науково обґрун­тованого використання земель з їх раціональним використанням, він чітко розрізняє їх, тобто визна­чення «раціональне», з його точки зору, не містить як складову ознаку «науково обґрунтоване».

Вживання поряд термінів науково обґрунтоване і раціональне використання земель, за призначен­ням вказує на відокремленість і рівноправність цих понять.

Сучасне розуміння поняття раціонального ви­користання земель не може не містити як складо­ву наукову обґрунтованість.

Зважаючи на розвиток науки і техніки, усклад­нення агротехнологій, наукомісткість виробниц­тва, можна сказати, що методи і способи, якими здійснюється господарювання та екологічні стан­дарти і нормативи, які застосовуються щодо зе­мель, побудовані на науковій основі і є результа­том неоднорічної праці вчених різних профілей. Інша справа, чи слід окремо виділяти цей крите­рій і вказувати на нього при визначенні поняття раціонального використання земель, оскільки кожна зі складових раціонального використання, побудована на науковій основі.

Інші дослідники вважали раціональне природо­користування (зокрема, беззаперечно, раціональ­не використання земель) розумним, ефективним використанням природних багатств, тобто най­меншої їх кількості з найбільшою віддачею, з най­більшою вигодою для досягнення мети виробниц­тва. Із їх точки зору, раціональне природокорис­тування — це ефективне цільове використання природних багатств з урахуванням взаємодії і вза­ємозалежності всіх природних факторів [8].

Визначення раціонального через розумне, на нашу думку, позбавлене сенсу, оскільки по суті є тавтологічним перекладом латинського кореня «ratio» на українську. Отже, якщо відкинути тер­мін «розумне», то можна сказати, що зміст раціо­нального використання у якості складових вклю­чає ефективне та цільове використання, тобто во­ни зіставлені як ціле і частина.

На думку інших авторів, раціональне викорис­тання землі передбачає не лише продуктивне, ви-соковиробниче використання кожного гектара, а й неприпустимість при можливості використання земель сільськогосподарського призначення для інших цілей [9].

У цьому визначенні особливо чітко і недвознач­но підкреслюється економічний підхід до розу­міння раціонального, а друга частина визначення дає розгорнутий опис цільового використання.

Раціональне використання землі визначається також як досягнення максимального ефекту у здійсненні мети землекористування з урахуван­ням корисної взаємодії землі з іншими природни­ми факторами і при охороні землі в процесі вико­ристання як специфічної умови будь-якої діяль­ності, і головного засобу виробництва у сільсько­му господарстві [10, с. 30].

Такий підхід має низку недоліків. Так, очевидно, досягнення максимального ефекту у здійсненні мети землекористування — це лише економічний ефект, до уваги береться корисна взаємодія землі з іншими природними факторами. Незрозуміло, як подолати цю взаємодію на корисну та некорисну.

Усі природні об'єкти і явища, усі компоненти навколишнього природного середовища взаємо­пов'язані і взаємозалежні, їх взаємодія, хоча і не приносить людині очевидної економічної користі, є необхідною для збереження екологічного балан­су і нормального функціонування всієї екосисте­ми в цілому і людини зокрема. Отже, навіть якщо під словосполученням «корисна взаємодія» ми будемо розуміти будь-яку взаємодію, краще вза­галі відмовитися від цього епітета як такого, що не має змістового навантаження.

У науці земельного права існує ще одне тлума­чення, згідно з яким, раціонально використовува­ти природні ресурси — означає не брати зайвого від природи, постійно відновлювати те, що можна відновити, не завдавати шкоди іншим землекорис­тувачам, не припускати погіршення умов навко­лишнього середовища. Причому правова охорона навколишнього середовища (природи) є, певною мірою, засобом забезпечення раціонального вико­ристання природних ресурсів [13, с. 6–9].

Це визначення побудоване через вказівки на те, чого не слід робити, тобто за принципом дозволе­но те, що не заборонено. Враховуючи особливості земель як невідтворюваного, унікального, обме­женого об'єкта природи, така позиція є непра-

вильною і недоцільною. Категорично неможливо визначати раціональне використання земель, рег­ламентуючи (ще й не дуже чітко) лише недозво-лені дії і залишаючи дозволені на розсуд користу­вача.

У вищенаведеному визначенні кожна із вимог (а особливо «не брати зайвого у природи») потре­бує як мінімум розширеного тлумачення. Необ­хідно також наголосити, що раціональне викорис­тання земель — це ефективне, цільове (або з дот­риманням іншого правового режиму) викорис­тання земель, яке здійснюється з дотриманням публічних інтересів, з урахуванням екологічних зв'язків у навколишньому природному середови­щі і спільно з охороною землі як основи життя і діяльності людини [12, с. 28–37].

Термін «ефективне», у наведеному контексті, містить лише економічну ефективність. Також слід зазначити, що до вже відомих нам складових поняття раціонального (ефективне і цільове), до­дається ознака — дотримання публічних інтере­сів. Цю ознаку не слід виділяти, оскільки, по-пер­ше, в цьому випадку збігаються інтереси суспільс­тва й індивіда, хоча останній може це і не повніс­тю усвідомлювати; по-друге, обмеження еконо­мічної доцільності екологічними вимогами вже здійснюється у публічних інтересах.

Не достатньо розроблена і вимога врахувати екологічні зв'язки у навколишньому природному середовищі. Термін «врахування» вимагає уточ­нення і більш розгорнутого тлумачення. Так, з на­веденого визначення важко зробити висновок, чи є таке врахування обов'язковим, яким чином воно здійснюється, чим регулюється, які його правові наслідки.

Раціональність вчені трактують також як вико­ристання природних ресурсів з урахуванням еко­логічних вимог, нормативів, стандартів, лімітів. Звідси висновок про тяжіння цього положення до екологічних факторів. Але ефективність викорис­тання природних об'єктів містить економічний ас­пект, що виявляється у мінімальних витратах для отримання найбільшого ефекту від експлуатації природних об'єктів. Раціональне і ефективне вико­ристання природних ресурсів — поняття, хоч і тіс­но пов'язані між собою, але не тотожні [11, с. 52].

Недоліком такого підходу є те, що загальновжи­ваний у законодавстві термін «раціональне вико­ристання земель» без вказівки на ефективність означає використання земель лише з дотриман­ням екологічних вимог, а нераціональне викорис­тання набуває синонімічного змісту до викорис­тання земель із порушенням чи недотриманням екологічних вимог, тому містить склад правопо­рушення, що тягне за собою передбачену законом відповідальність.